职能转变的经济发展论文范文

一、转变政府职能与经济发展的关系

(一)市场经济依赖于政府职能创造的良好营商环境亚当•斯密认为发展以市场为导向的经济，使社会繁荣需要的东西还很多，如资本积累、基础设施建设、组织与技术创新等，都依赖政府的主要作用创造良好的经济环境。美国经济学家萨缪尔森运用亚当•斯密的思想对政府在市场经济发展中的作用进行了分析，认为建立市场体系需要有一个政治前提，因为自由竞争的市场本身就是一个公共物品。Baron认为政府如同竞争对手、顾客等市场因素一样，对企业的成败有着显著影响，因为他们掌握了企业生存、发展所需要的各种资源［1］。Hall和Sockice也曾经指出，特定地区和国家的竞争优势在很大程度上可以归因于比较制度优势。衍生于政府职能的制度环境对经济发展至关重要［2］。Field-ing和Torres提出，具有更好的制度、更有力的产权保护、更少的政策扭曲的那些国家，将比其他国家更富裕［3］。

(二)政府职能转变有助于优化营商环境由于政府对产权保护、生产要素市场运行、市场监管、税费征收、基础设施提供、公共管理等方面可以产生举足轻重的影响，因而在塑造营商软环境中发挥着重要的作用［4］。政府职能优化的营商软环境将会有助于促进经济发展。世界银行对80个国家的研究表明，仅仅提高政策的可预见性，就可以使企业增加新投资的可能性提高30%［5］。更重要的是，政府对产权的保护和公共管理职能有利于降低创业的开办成本，帮助企业家尝试更好的生产和销售活动，频繁的创新活动有助于促进市场的竞争，产生熊彼特所谓的“创造性破坏”过程，企业家的各种创意和构想将在市场中优胜劣汰，促进技术更新和生产效率的提高。

(三)经济发展需要政府的“扶持之手”“诺斯悖论”表明，政府既可以是经济发展的扶持之手，也可能是经济发展的掠夺之手［6］。一方面，政府需要借助于企业发展来扩大社会利益，从而承担起产权保护和市场监管的职责，即政府是经济发展的扶持之手。另一方面，由于双重问题中政府操纵的问题存在，政府对企业利益的过度侵占会使公司治理无效率，即政府成为经济发展的掠夺之手［7］。例如，东欧许多转型经济中企业发展受到制度环境的重要影响，全面的制度改革使得在计划经济时期受到抑制的公司企业家精神得到释放［8，9］;仍是这场全面的制度改革，由于在刚开始的时候形成了一个制度断层，严重地影响了企业家精神的产生和发展［10］。在计划经济向市场经济持续转轨的时期，我国地方政府仍掌握了大量的资源，对经济活动的干预仍然较多。张杰等认为，由于我国要素市场的市场化进程要明显滞后，地方政府对土地、资本、劳动力等要素市场仍保持着强有力的控制和干预［11］。这无疑会刺激企业家将更多时间和精力投入到非生产性的寻租活动上来，从而降低企业家进行研发等生产性活动的激励。在Kaufmann的研究中，制度从早期主要关注于国家的征用风险和对外资企业的约束，后来逐渐开始寻求制度和政策环境的综合指标，比如法治、腐败、贸易开放度、法律渊源，以及金融部门深化等。这些研究产生了有益的洞见———衍生于政府职能的产权保护和经济治理等制度，对于企业发展制度环境至关重要［12］。樊纲、王小鲁和朱恒鹏的研究也表明，国家和地区的产权保护状况、法治程度、要素市场的发达程度等制度环境对企业行为有重要影响［13］。根据战略的制度观，组织的战略选择是组织所处的制度环境与组织状况共同作用的结果，而组织的战略选择决定了组织绩效［14］。制度规则通过作用于微观组织形成传导机制，最终影响宏观经济发展。辽宁省过去十年中经济增长速度最快的部分是工业，其次是服务业［15］。随着辽宁经济高速增长，产能消耗、产业结构、能源供给、环境保护等等问题将会愈来愈严重。因此，辽宁经济发展的营商环境需要一个根本性的变革，变革的突破点就是政府职能的转变。

二、加快政府职能转变与促进经济发展的建议

在新一届中央政府将简政放权作为主攻改革方向的前提下，辽宁省政府更多要做的是在落实和承接下放权力中不断转变政府职能，优化政府服务。从政府职能转变的角度，可以通过政府职能重新定位、政府权力边界重新界定、政府服务内容重新设计三个方面来促进辽宁经济加快发展。

(一)政府职能重新定位，树立政府“无为之手”的思想政府对企业干预过多、管得过多，参与私人产品的生产、交易过多，必然会造成种种社会矛盾、经济问题。因此，政府应逐渐淡出经济发展的主角地位，树立“无为之手”的思想。1．转变意识定位，从管理型政府转向服务型政府。(1)确立政府职能转变的近期目标:立足现有体制，努力把政府职能转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义上来。(2)强化服务能力，力求做到“有求必应、无事不扰”。政府部门在简政放权的过程中，简化程序，缩短周期，方便企业办事，建议探索“单一窗口”制度，尝试企业业务受理“一口受理”“一表填报”，由某一职能部门扎口受理后进行推报，从而强化服务意识和服务能力。(3)减少政府所控制的收入和资源，促使政府由管理主体向服务主体转变。以招商引资为例，限制政府利用所控制的土地、金融要素等资源作为交换条件，要求企业与其他企业合作、确定合作项目或者购买设备。未来的招商引资中，应该由企业协会而不是政府牵头。政府的主要职能是招商信息，由企业决定是否引入新的企业或产品。2．转变职能定位，从主导型政府转向保障型政府。(1)确立保障型政府的职能，主要是为居民和企业的经济活动和市场的正常运行提供保障。(2)缩小政府投资领域，变政府财政为公共财政。财政支出应该重点是民生方面的支出，主要投资于教育、医疗等公共领域。保障城乡、区域、人群和阶层之间的差别和种种不平等现象，努力实现公共服务均等化。(3)调查政府职能中存在的职能交叉、责任不清、问责不力、执法不严等问题，进行整合调整提升保障力度。以食品安全管理为例，根据中央大部制改革导向，整合省市两级质检、工商、食品药品监管、农业、海洋与渔业、畜牧、商务、卫生、粮食9大部门和监管环节，成立省市两级食品安全监督管理部门。新成立的食品安全监督管理部门为市政府组成部门，实行职能、编制、人员、装备整体划转。实现食品安全从“多部门分段监管”到“单部门分类监管”的体制转变，彻底解决过去食品安全监管领域职责不清、工作推诿扯皮等老大难问题。3．转变职能重点，从重点主导转向重点引导。(1)确立政府作为引导者的职能，是向市场传递经济发展信息，避免以主导者身份参与，酿成一轮又一轮投资热、开发区热、房地产开发热等问题。(2)引导的方法要科学。以政府引导企业转型为例，过去主要是从技术改造、产品研发、品牌创建、专利申请、亩产提升等方面给予企业适当的经济补贴。这样的做法短期内会显著推动企业转型，但是长期会形成政府的一个负担。从长远来说，政府要把有限资金转向对基金的扶持，通过基金对企业或项目的选择进行筛选，并放大政府的扶持作用。当前辽宁省经济中存在的产能过剩严重的钢铁、水泥、玻璃、造船以及风电、太阳能，很大程度上都与政府重点主导经济发展过多有关。

(二)政府权力边界重新界定，制约政府“掠夺之手”的影响权利和资源的密切联合，必然滋生“掠夺之手”。例如政府通过控制钱流(商业银行)、物流(民航、铁路、航运)、能源流(石油、煤炭、电力)、信息流(电信、邮政)，占据在民营企业的产业链上游，不断地吸取民营企业创造的财富，这只“掠夺之手”是政府职能转变的主要障碍。1．限定政府权力是政府职能转变的前提。“掠夺之手”出现的根本原因就是政府的职能边界还没有明晰，政府的权力还没有受到有效制约。(1)在政府放权中重新界定政府、社会、市场三方权利。新阶段改革的关键是理顺地方政府与市场、社会的边界，加大地方政府放权力度让市场成为资源配置者，大力发展和规范社会组织，构建更广泛、更灵活的社会协调机制。(2)尽快明确政府职能边界。以行政审批改革工作为例，辽宁省七批次累计取消和调整1889项，取得了良好效果。数据显示，自2014年实施工商新政以来，第一季度全省工商系统新登记各类市场主体89966户，同比增长45．1%。但是与上海市相比，上海市2014年实施第七批行政审批改革工作，累计取消和调整了2964项。新政下的市场活力和其他地区的改革深度，充分说明辽宁省行政审批制度改革还需进一步深化，政府职能调整和转变的力度需要进一步加大。(3)推进由行政监管为主向法治监管为主的转变。严格分开行政审批与市场监管，改变以审批取代监管的现状。同时，鼓励支持行业协会和行业自律，支持社会监管，从法律制度上保障市场监管机构的权威地位，从而切断以行政监管为名的政府越位行为，硬化防范“掠夺之手”的防火墙。2．厘清政府职能边界，确立政府权力清单。政府权力边界如何界定，取决于政府目标的无限或有限选择。(1)确立有限的政府职能目标。无限政府即强势政府，即什么都管，控制的资源多，管制多，干预多。而有限政府就是强化多主体协调的政府。(2)公示政府权力清单。近年来，在广东南海等地区，行政审批“负面清单”“准许清单”“监管清单”的“三单管理”体制已经开始实行。借鉴先进地区的“权力清单”，辽宁省要进一步进行许可事项梳理和明晰，研究减少行政审批事项的建议，在准入门槛方面做“减法”，在增强企业活力方面做“加法”，不断释放行政服务改革红利。(3)以法律规定明确政府职能范围。在公示权力清单的同时，以法律形式约束政府权力边界，权力清单之外的一律不得实施审批，让政府部门“法无授权不可为”。3．向市场放权，导入市场机制分配经济资源。(1)遵循“非禁即准”的基本原则。在市场经济条件下，加大向市场放权的力度，以“负面清单”管理作为重点重新界定政府与市场的边界，逐步做到负面清单之外的事项，由市场主体依法自行决定，实现“法无禁止即可为”。(2)在竞争性领域，市场是资源配置的决定者。以农村土地为例，土地是农民拥有的流转价值较高的主要经济资源，建议把赋予农民长期而有保障的土地财产权作为农村土地制度改革的重大任务，争取尽快出台赋予农民更多财产权和建立城乡统一建设用地市场的实施方案。在严格规划和用途管制的前提下，土地配置应主要由市场决定。通过激活农村土地流转带动农村市场的发展。(3)在非竞争性领域，引导更多企业和社会资本增加投入。从政府行政性配置资源转向市场化配置，提高资金效率。例如广东“十二五”期间拿出100亿元支持战略新兴产业，采用将财政补贴变为股权投资的办法，引入专业化基金管理公司，把此项财政补贴变为股权投资，充分发挥财政投入“四两拨千斤”的作用，以百亿财政资金拉动千亿社会资金，推动广东经济持续发展。4．向社会放权，形成市场经济良序运行的合力。(1)推进社会组织与政府机关脱钩，实现社会组织的独立性地位。要逐步推进行业协会、商会、检验、检测和认证机构与行政机关脱钩，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，实现自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关人员兼职。(2)放宽社会组织登记管理限制，探索“一业多会”机制。“一业多会”机制，允许按国民经济分类的小类标准设立行业协会，允许按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会，允许跨地域组建，允许合并组建，允许分拆组建，包括公益慈善类、社会服务类、社会福利类、行业类、文化体育类等社会团体。降低登记门槛，简化登记程序，下放登记管理权限，突出“宽进”，重在培育成立新的社会组织，引入行业协会竞争机制，通过社团组织之间的良性竞争，激发行业协会商会通过提升服务质量吸引会员，承接政府转移的职能。(3)建立政府购买服务制度。相关部门牵头编制政府向社会组织转移职能目录，同时明确转移职能和购买服务的部门、职能和项目，并详细规定相应的实施办法、范围与主体、承接对象与条件、购买形式、操作流程、支付方式等细则。此外还将成立第三方咨询机构，作为社会组织承接政府职能转移和购买服务的咨询服务平台，按照建立目录—设立咨询服务机构—职能转移—购买服务的方式，推进政府职能转移和购买服务。以养老行业为例，青岛市通过政府购买服务的方式，为60岁以上的独居老人、“三无”老人、低保老人提供每日送奶探视服务;委托养老服务机构和有资质的餐饮企业，为“三无”、80岁以上低保且独居老人提供送午餐服务;为“三无”、低保和“三老”优抚对象中失能或半自理的老人“送家政”服务。实现了养老服务主体从单一政府保障向政府主导与社会化参与相结合的转变。(4)创新扶持与管理模式。在省和地级以上市实施扶持发展计划，建立孵化基地，采取分类扶持方式对符合申请条件的予以补助。同时，拓宽社会组织筹资渠道，支持和引导民间力量为初创期社会组织提供人力、物力和财力的支持，鼓励金融机构在风险可控前提下为符合条件的社会组织提供信贷支持。对社会组织的管理，要建立信息公开机制、等级评估机制和第三方评估机制，取得3A以上等级的社会组织才具有承接政府职能转移、政府购买服务和开展评比、达标、表彰活动的资格。发达国家的成功经验可以借鉴:美国仅夏威夷一个州，就有1000个社会组织，当地政府对非营利性、公益性的社会组织予以税收上的扶持，而许多社会组织承担的许多职能也让政府减轻了很大的负担。

(三)政府服务内容重新设计，发挥政府“扶持之手”的功效2014年6月10日，国务院总理在两院院士大会上强调，保持经济中高速增长，必须推动发展向中高端水平迈进，实现经济提质增效升级，关键要靠创新驱动，突出的是要使科技创新和体制创新相互融合、相互激发。科技创新和制度创新不足是制约辽宁省经济长期增长的最大瓶颈，需要政府伸出“扶持之手”，将政策构建和制度创新放在优先位置，为科技与经济结合提供可靠保障。1．构建有利于科技与经济有机结合的政策体系，提升自主创新能力。资金的来源在一定程度上决定着其使用效率。我国生产性财富70%由政府及国有企业控制，而在美国则由个人、企业和民间控制。联合国开发署的研究曾表明，我国大约70%的研究与开发投入来自政府，但是经济高增长多半靠资金拉动，科技贡献率约为41%。而在美国70%以上的研发支出来自工业界，科技进步对经济增长的贡献率高达80%。我国政府在科技、教育领域控制的资源太多，一些科技、教育资源的分配实际上变成了设租和寻租的过程，政府为主的研发投入效率低下。因此，政府在竞争性行业的科技投资要成为引致性投资，并从体制、机制、政策及环境等方面，保证企业、个人和民间投资进入竞争性领域。(1)以投资主体创新促进科技创新。政府资金作为引致性投资，把股权激励、科技成果处置权、收益权改革等鼓励创新的政策和机制推广到更大范围，引导更多企业和社会资本增加研发投入，通过开放合作汇集更多创新资源、凝聚更多创造力量。(2)以技术主体创新促进科技创新。转变当前以研究机构和大学为主体的科技体制，形成以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系。支持行业龙头企业建设高水平研发中心，优先在技术基础较好的创新型企业R＆D机构中建设国家重点实验室、国家技术工程研究中心等;支持企业与大学、科研院所合作开展基础研究和应用研究，特别是支持重点领域产学研合作在企业内建立合作R＆D机构，开展长期、稳定、高水平的研发活动。大力发展支持创业创新的科技成果孵化和天使投资，支持初创企业，鼓励更多的人通过创业实现创新。(3)以金融创新促进科技创新。在风险可控原则下和国家允许的业务范围内，加大政策性银行对企业转化科技成果和进出口关键技术设备的支持力度，鼓励商业银行开发支持企业技术创新的贷款模式、产品和服务，加大对企业技术创新的融资支持。加大对符合条件的创新型企业上市融资以及已上市创新型企业再融资和市场化并购重组的支持力度。综合采用买(卖)方信贷、知识产权和股权质押贷款、融资租赁、科技小额贷款、公司(企业)债券、集合信托、科技保险等方式，支持科技型企业开展技术创新融资。(4)形成社会创新要素的高效流动机制。以各种创新要素价格为核心，发挥市场配置资源的决定性作用，促使社会创新要素的自由流动。稳步发展多层次资本市场，成立区域性股权交易市场，促进中小企业的股权交易，大力发展支持创业创新的场外交易。构建产权交易市场，通过债权、林地使用权、物权和知识产权交易，丰富融资渠道，提高资源配置效率。建立相应的大宗商品交易市场，创新交易方式，完善价格形成机制，健全商品市场体系。筹建农村土地交易市场，建立健全农村产权交易市场制度，为农村土地流转提供平台，为城镇化发展提供帮助。鼓励科研院所、高等学校和企业创新人才双向流动和兼职。联手“走出去”和“引进来”，加大人才培养和引进力度。2．推行有益于市场、社会和政府关系的制度改革，保障经济发展。什么是市场的权利，什么是社会的权力，什么是政府的权利，需要从法律上、制度上来完善，从根本上解决市场、社会和政府的关系问题。(1)市场的准入标准改革。无论减少或取消行政审批，还是让市场决定价格和让民间资本进入要素市场，都是要构建一种让市场在资源配置中起决定性作用的开放秩序。首先要强化市场的准入标准。根据国际市场的准入标准，基本趋势是不再强调技术标准，关注的是污染、环境节能降耗的指标。因此，市场准入标准方面，不仅仅是技术方面的标准，尤其是节能、节地、节水、环境等安全方面的标准。其次明确市场准入的时间表。可以在1—2年内选取某些资源要素或特定行业作为切入点，取得实质性进展。以教育行业为例，教育部提出六百多所地方本科高校向应用技术、职业教育类型转变，通过实行股份制、混合所有制等方式，用市场的力量来办学。辽宁省94所高校中，有14所高校是1999年大学扩招后“专升本”的地方本科院校，将面临转型和转制问题。建议以此次地方高校转型和转制为契机，具体公示地方高校转制的时间表，吸引社会资本进入教育行业。多元化的投资主体地位有利于学校自主办学、形成自身的办学定位与特色。(2)放松管制，扩大市场和社会的权利领域。除了国防等少数涉及国家安全的领域以外，所有产业发展都应该对市场和社会放开。即使暂时不能放开的，也应该通过间接渠道(如基金制)鼓励民间资本的进入。如文化、教育、金融、保险等服务业是大学生就业和创业的主要领域，放松管制可以促进这些部门的快速发展。以养老服务市场为例，我国已经进入人口老龄化快速发展期，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将达到2．48亿。辽宁在养老方面具有独特优势，老年人选择在辽宁养老的刚性需求不断增强。因此，进一步扩大养老市场开放，重点支持社会资本参与养老服务供给，争取经过5—8年的培育，使社会资本成为养老服务投资的重要力量。(3)产权保护制度改革。首先，为民营企业的发展提供一个有效而稳定的产权制度环境。有效而稳定的产权制度环境不仅仅是把非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分写进宪法，还应该包括人们在观念上、政策上、体制上做到非公有制经济的产权不可侵犯。其次，实行法治是市场和社会参与经济运行的基础前提。政府不仅要有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，它还要受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，把完善产权保护制度和把权力关进制度的笼子里结合起来，实行法治是市场和社会参与经济运行的根本保障。最后，加大知识产权保护力度，严厉打击侵犯知识产权的行为。强化知识产权的有关知识宣传，引导企业负责人积极主动地申请知识产权、保护知识产权、利用知识产权。充分发挥行业协会在保护知识产权方面的重要作用;建立健全有利于知识产权保护的从业资格制度和社会信用制度。

作者：谭小芳王宁宁单位：大连海事大学交通运输管理学院