财政风险论文范文

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第1篇

政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。

这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。

进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。

一、"风险大锅饭"的制度性存在

改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。

但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。

（一）政府替国有企业承担风险

尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。

在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。

1.激励与约束不对称

搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。

2.国企信息不透明

每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。

3.国企职工的"人质"效应

人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。

在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。

（二）公共预算对政府行为的软约束

发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。

财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。

由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。

看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。

（三）中央与地方的财政关系模糊

在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。

分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。

总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。

改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。

二、"风险大锅饭"的制度性后果

利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。

在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。

（一）避险动机不强

在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。

对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。

由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。

据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。

至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。

由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。

（二）避险能力不足

"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

1.风险辨识能力不足

前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。

因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。

2.缺乏风险内在化的政策和体制

政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。

风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。

3.缺乏具体的避险方法

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。

从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。

三、公共风险的积聚与集中

现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。

但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。

而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。

"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。

可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。

「参考文献

（1）HanaPolackovaBrixi、马骏主编：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》，2003年第5期。

第2篇

所谓地方财政风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。总的来说，地方财政风险主要有以下几个特点。

1.地方财政风险呈现出综合性的特点

地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成，呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度，能够迅速转化为财政风险，比如自然灾害将导致地方财政减收增支，地方金融风险最终转化为财政风险等等。同时，地方财政主要承担本地区政权机关所需要的经费及本地区经济、事业发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险甚至于危机，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险，同时也是地方政府甚至是整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。

2.地方财政风险具有普遍性，并逐步受到世界经济形势的影响

正是由于地方财政具有综合性和来源广泛的特点，使地方财政风险客观普遍地存在于我们整个社会系统。仅仅在财政风险问题日趋严重时，才引起人们对它的关注，才着重于对防范化解财政风险的研究。入世意味着我国将加快全方位、多领域、多层次的对外开放，逐步融入到世界经济的主流之中，经济全球化在给我国经济带来新的机遇和挑战的同时，势必对我国地方财政产生重要影响。我国地方财政入世后将面临怎样的财政风险，如何迎接挑战已成为急待探讨的重大课题。

3.不同地区所存在的财政风险不同，不同级别政府所存在的财政风险不同

从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点，中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度存在于省、地（市）、县、乡四级政府之中，其中省、地（市）级的财政风险程度较小，县乡两级财政风险程度较高，甚至有些地区出现了财政危机。目前的地方财政状况是省以下政府层层向上集中资金，却将事权层层下放，导致财政状况自上而下一级比一级困难。这使得县乡两级财政收支矛盾突出，财政风险加剧，集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓，工资欠发普遍化，财政可调控财力较少，基础设施建设欠账等等。

4.收支矛盾尖锐，债务负担沉重是地方财政风险的集中表现

首先，分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。其次，财权财力分散、税收流失大大削弱地方财政实力。另外，在地方预算自求平衡的约束下，收过头税，寅吃卯粮搞空转给地方财政收入带来了未来风险。据统计，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年来，地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担，同时国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足。2000年地方财政支出在全国财政支出中的比重为65.3%，地方财政支出增量达到14.7%，地方财政自给率仅为62%。由于对政府债务缺乏统一规范的管理，长期以来我国各级政府部门各行其道，多头举债，以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。举债行为的不规范致使债务的偿还主体、责任主体不够明晰，从而形成重借轻还，财政最终承担债务的情况，导致了财政长期处于被动的局面。各级政府债务负担已成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。

5.地方财政风险具有很强的隐蔽性，危害性大

地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多的表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险会通过人为的手段被处理成隐性风险而埋下潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态，这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险，其危害性可见一斑。

二、地方财政风险的防范和对策

1.进一步完善分税制财政体制，有效控制财政风险

我国1994年建立的分税制财政体制，初步理顺了中央与地方之间的分配关系，但该体制受到种种条件制约，带有强烈的过渡色彩，对地方财政风险的形成累积具有重要影响。进一步完善分税制分级财政管理体制，化解地方财政风险应从以下三方面着手。一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府。对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。然后是合理安排地方各级的事权关系。也就是正确处理地方各级政府间的关系，明确省、市、县、乡政府间的事权划分。长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方各级财政风险程度不同的重要原因。二是合理划分中央与地方间的税收分配，建立并完善地方税收体系。目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后，加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力，也使地方政府调节经济力度不足，为此有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。三是健全完善政府间转移支付制度。就防范化解地方财政风险而言，我国当前转移支付制度应在两个方面完善。第一，加大对经济不发达地区转移支付的力度，确保地方政府最低服务水准的实现。经济欠发达地区财政收支自给率低，财政收支矛盾更为突出，潜在的财政风险更加明显。因此，在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，加大中央专项拨款力度。第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善。要加大省级转移支付的力度，促进地区间经济协调发展；转移支付资金要按规定使用，向贫困地区和粮食主产区倾斜，保证基层政权运转和农村教育。

2.调整和优化地方财政支出结构，加强公共支出管理

按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。第一，明确地方政府职能，合理界定地方财政支出的范围。按照社会主义市场经济财政职能的客观要求，地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为，地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需要的保障力度。第二，优化地方财政支出结构。地方财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。第三，改革地方财政支出预算体制。要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证；同时尝试开展部门预算，改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。第四，推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，确保政府采购的规范运行；改革财政资金缴拨方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。

3.加强债务统一管理，适时推出地方公债制度

加强政府债务管理，应从规范政府举债行为，强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。为此需要做好以下几方面工作：一是建立地方政府债务信息公开披露制度。其内容不仅包括地方政府的直接债务，也包括间接债务。债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。二是规范地方政府担保，缓解潜在的债务风险。随着我国地方政府债务融资渠道多样化，地方政府应当制定规范的担保原则，并逐步缩小担保债务规模，以财政贴息、补贴等方式来实现融资目的。三是加强政府债务归口管理，突出财政部门的主体地位。各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核，监督债务资金的使用及偿还状况，承担起其所负有的监督管理责任。四是建立规范的地方财政偿债机制。地方各级财政部门应以年度预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债资金，专项用于地方政府债务的偿还。五是建立地方公债制度，规范政府融资行为。按照市场经济体制与分税制的客观要求，逐步建立规范可行的地方政府公债制度，在中央严格审批和监管制度的条件下，允许地方财政发行统一的债券，筹集地方公用事业发展资金，以规范政府融资行为及防范地方财政风险。

4.增强各级财政风险意识，建立财政风险预警机制

第3篇

一、关于我国财政风险的现有分析与判断

至今为止的研究成果表明，源自国债和赤字的财政风险主要表现为两个方面：一是国债余额和赤字分别占当年GDP的比重；二是政府的隐性债务和或有债务状况。2002年3月，财政部在向人大做的2001年决算和2002年预算的报告中，明确公布了国债负担率和赤字率两个指标。2001年中央财政赤字2598亿元，占国内生产总值的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占国内生产总值的比重为16.3%。从这两个指标来看，与国际上许多经济发达国家和发展中国家相比，财政风险并不是很大。从政府的隐性债务和或有债务来看，现有国内的研究成果和国际组织、经济学专家对中国的研究成果表明，这部分债务占GDP的比重约为75～125%左右（世界银行：1998年，刘成：2000年）。将这部分债务进行国际比较，隐性及或有债务的指标也不是很高。以美国为例，大致与我国公布的国债负担率和赤字率同一口径的联邦债务率，目前在50%左右，1993年底的联邦债务大约为3.2万亿美元，但是如果考虑隐性债务，联邦债务几乎是官方数字的3倍（哈维·S·罗森：《财政学》）。国内的研究成果反映，许多国家政府隐性及或有债务规模都很大（刘成，2000年），与此相比，中国政府的财政风险并不是很大。

上述的判断已经基本形成共识，无论从官方公布的数据，还是经济学界研究的成果，可以说已经为人所认识的政府赤字和债务表明，尽管随着债务的扩大，财政风险在积累，但是短期来看风险不大。

二、没有认识和计算的政府财政赤字

首先，需要从基本概念说起。重温什么是财政赤字和政府债务？现代经济学、财政学理论中的定义是，财政赤字是政府支出大于收入的数量。当政府形成财政赤字时，它就必须向公众举债来支付其款项。为了借债，政府需要发行债券，即用以承诺将来偿还的一种借据。政府债务指政府借款总额或累计额。理解赤字和债务的关键点在于：政府债务是政府应付款的存量，而财政赤字是政府支出大于收入而形成的新债务流量（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》，第16版）。我国自1993年起，规范了财政赤字的弥补办法，即全部由发行国债来弥补赤字，而不准许向银行借款和透支，自此上述定义完全可以适用于我国。

按照上述的定义，我们从下面的表格数据中会发现一个重要的矛盾和问题。

表1我国1998年以来的财政赤字、国债规模与增长率一览表

对于上表中的数据要做如下说明：表1中的财政赤字和国债的绝对量是中央财政和地方财政汇总后的数字，即不是中央财政赤字，国债中包括中央代地方发债的数量。另外，1998年和1999年的赤字数口径与2000年、2001年有不可比之处，原因是前两年的赤字中不含国债的利息支出，自2000年起，每年的国债利息支出改为列入财政支出，作为财政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口径计算，将形成表2的情况。

表2按可比口径计算的财政赤字及增长率

从上述两个表的数据中，我们可以发现一个有趣的矛盾，财政赤字与政府债务呈现反向变化，即财政赤字的增长率自1999年起明显趋于降低，2001年甚至是负增长；而国债的增长率却呈现提高的态势。下面图形反映的更为直观。

图1赤字增长率与国债增长率

对于这个矛盾如何解释？从理论逻辑推理来看，国债发行的总规模包括弥补当年赤字和当年需要还本付息的数额，如果国债总规模扣除还本付息的数额后，弥补当年赤字的国债数应该与财政赤字数额大体一致。我们看一下表3。

表3扣除还本付息后的国债数额与财政赤字的比较

注：为了计算和比较的方便，小数点后四舍五入，不影响基本结论。

从表3中可以看出，历年的扣除还本付息后的国债数额都明显大于当年的财政赤字数额。那么这些差额应如何解释呢？显然，国债只能用于弥补财政赤字，按照基本的理论概念，我们只能推断，在年度的国债发行总额中有一部分赤字没有反映在财政赤字总额中。那么哪些国债没有反映为赤字呢？我们分析的结果是，由中央政府代地方政府发行的债务，反映在总债务规模中，但是这部分地方政府债务背后的财政赤字却没有反映在赤字总规模中。详见表4中的数字对比。

表4地方政府债务与表3中差额的比较

从表4中看到，除了2000年的差额数小于中央代地方发债的数额外（对此目前笔者还没有很好的解释答案），其余3年的差额数均大于中央代地方政府发债的数额。笔者认为，从理论上讲，中央代地方政府发债，实质上就是中央代地方政府打了赤字。这些赤字肯定没有记入中央财政赤字，关键的问题是它们有没有作为赤字在地方预决算中进行计算和汇总。我国历年来的地方财政汇总都是收支平衡或略有结余的，从来没有赤字。这里存在两种可能的情况：一是中央政府代地方政府发债的数量根本没有作为地方政府的赤字计算；二是已作为地方财政赤字计算后，地方财政汇总是平衡或结余的。从前面分析和表4的情况推断，笔者认为第一种情况的可能性很大，根据对财政机关的官员调查，证实了笔者的推断。由于地方债务计算在债务总规模中，而地方债务弥补的赤字没有计算为地方财政赤字，因此年度的政府债务总规模就大于了财政赤字规模。

如果上面的推断成立，那么我们可以得出两个相互有联系的结论：一是目前我国公布的中央财政与地方财政汇总后的财政赤字没有包括地方财政赤字，因此公布的赤字数和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方财政的平衡或结余是虚，而存在赤字是实。

三、财政的风险将出在缺乏有效管理的地方政府赤字和债务

为什么不将地方发债计算为地方财政赤字？首先是在很大程度上受到《预算法》的约束。我国《预算法》中规定，地方财政必须实行收支平衡，不能出现赤字。排除近年来基层财政的债务等情况不说，仅就中央代地方发债而论，由于这笔债务的偿还主体是地方政府，即债务人是地方政府，其实质应作为地方政府的财政赤字。如果因为《预算法》规定的原因，将地方政府债务不明确作为地方财政赤字，这势必会人为地缩小国家财政赤字的规模。其次，与目前政府预算会计实行的是收付实现制，而不是权责发生制有关。由于收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政收支只包括以现金实际支付的部分，并不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府赤字和债务。这样既不利于准确地反映地方政府财政的整体状况，更不利于防范财政风险（“我国预算会计制度的深化改革”，政府会计权责发生制课题组，2002年第5期《财政研究》）。

从目前的地方政府财政状况看，我国许多地方政府尤其是中西部的地方政府可能将长期存在赤字和借债情况，这就需要各个地方政府在财政预算中对赤字及引发的债务实行严格和科学的管理，如同中央财政对中央债务的管理一样，要有相应的管理机构和一套专门的管理和运作办法。据我们2001年对江苏、陕西、山东、浙江、辽宁等省的初步调研，目前许多地方政府已经对其自身的政府债务管理引起了高度的重视，并采取了一些管理的办法。但是，由于预算法及现有预算会计管理制度跟不上新产生的政府借债融资的情况，多数地方政府的做法是将债务的借与归还在预算收支表的线下进行反映，财政厅（局）内也缺乏专门人才进行债务筹划和管理。

另外，地方政府的债务归还问题也需要引起高度重视。中央债务多数是通过借新债还旧债的方式归还的。地方政府没有举债权，目前中央转贷给地方政府的世界银行部分贷款已到期，许多地方各级政府是通过当地的税收、收费、以及出售政府资产来归还贷款。对于中央代地方发行的国债，投资有效益的项目，其收益可以作为还债的资金来源，但是有相当多的投资项目只有社会效益，恐怕还债的资金主要还是来自当地的税收或收费，或者采取出售政府资产、借新还旧进行运作。总之，地方政府在债务的归还上，与中央政府相比，其可操作的空间相对有限。这就更加提醒我们要关注地方财政的债务风险，既便目前仅就中央代地方发债这部分债务总量大约在1700～2000亿左右（不包括县、乡基层财政的债务），规模不是很大，但其积累的速度和由于体制、法律约束而造成的管理空隙，值得引起高度重视。否则，在中央财政风险不大的“高枕”上“无忧”，地方财政的潜伏风险一旦突发，带来的将是整个国家财政的风险。

四、建议

根据以上分析和结论，为了防范财政风险，特提出以下建议。

第一，修改《预算法》。由于近年来预算管理办法和体制的实际变动较大，现有《预算法》中的一些条款规定脱离了实际预算管理活动的需要，使得这些法律成为建立规范的新的管理制度的桎梏。规定地方政府要作到财政收支平衡、不准出现赤字就是比较明显的例子。为了增强地方财政收支的透明度，建立规范、严格的债务管理制度，防范地方财政风险，乃至整个国家的财政风险，应该对《预算法》中的相关条款进行修改。最起码，中央代地方的发债应体现为地方财政赤字，并且在中央与地方预算汇总时，这部分地方财政赤字也应计算在内。