社区治理的特性范文
社区治理的特性范文第1篇
关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。 转贴于
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
参考文献
1、夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010(2).
社区治理的特性范文第2篇
关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
参考文献：
1、夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[j].黑龙江社会科学,2010(2).
社区治理的特性范文第3篇
关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
社区治理的特性范文第4篇
关键词：社会治理；多元格局；甘南藏区
在全球化进程中，少数民族地区的社会稳定是多民族国家至关重要的问题。我国是一个多民族国家，民族地区具有民族宗教的多样性、社会发展的多层性和经济发展的滞后性等地域特征。因此，把社会治理的宏观理论运用于民族地区，创新其社会治理机制、提高其社会治理科学化水平，特别是防范和控制和局部社会冲突，成为极具现实意义的问题。
一、民族地区社会治理创新的重要性和特殊性
社会治理创新是在提升党和政府治理能力的同时，进一步还权于社会，激发社会活力，使社会组织参与社会治理，同时通过各治理主体的合作治理来保障和改善民生、促进社会公平正义、预防和化解社会矛盾、确保公共安全。社会治理受到民族、文化、历史、地理、经济、风俗、习惯等因素的影响，具有显著的地域特征。根据不同自治地方的特殊性，创新民族地区社会治理模式对于加强党的领导，构建和谐社会，实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。
（一）甘南藏区社会治理主体的民族多样性
甘南藏族自治州是中国十个藏族自治州之一，甘南地区辖合作市和临潭、卓尼、迭部、舟曲、夏河、玛曲、碌曲7个县，面040201平方千米，人口73万。有藏、汉、回、土、蒙等24个民族，充分体现了民族地区社会治理主体的民族多样性。不同民族的风俗习惯、、历史传统使得其面对同一社会问题、法律政策都会有不同的认知的行为。这种客观存在的差异性为民族地区的社会治理提出更高的要求。
（二）甘南藏区社会治理环境的特殊性
民族地区的地理环境也是民族地区社会治理的一个重要因素。由于历史原因，少数民族一般都位于我国边境地区，处于高山或草原地带。独特的地理位置使得地震、泥石流、森林火灾等自然灾害频频发生，给民族地区的经济发展带来严重破坏。
二、甘南藏区社会治理的问题和挑战
（一）“政教合一”已瓦解，法治建设进程仍有阻力
甘南州以藏族为主，全民信仰佛教，由于历史地理原因，一直保持着传统的社会形态，政教合一成为甘南藏区的管理模式。这种政教合一的管理制度和藏区习惯法一直延续到解放后。新中国成立以后，国家实行民族区域自治制度。至此，传统的“政教合一”的社会治理模式和以习惯法为主导的司法模式已经瓦解，但是，其影响还没有彻底清除。因此，这样的局势也给甘南藏区建设公平、民主的法治社会带来阻力。
（二）经济发展不平衡引发社会治理问题
因为文化的影响，经济发展不平衡也会显现。由于汉族开放的观念，倾向于接收先进的科学文化技术，经济发展较快，而一些少数民族思想保守，接受新知识技术较慢，经济发展也相对滞后，由此导致民族之间经济发展的不平衡，教育落后、人口流动等系列社会问题。
三、甘南藏区社会治理的创新探索
在当前社会转型期，民族地区经济发展不平衡、民族文化的认同差异、以及自然灾害、恐怖活动等，都成为社会治理的重要问题。因此，建立有效的维稳机制，营造和谐的社会环境，缩小经济发展差异，提升各民族对中华民族的认同，成为当前甘南藏区社会治理的主要方向和内容。
（一）以依法治国为前提，树立社会治理的法治化原则
在民族众多的甘南藏区，依法治国唤起的制度力量也必将成为消除民族隔阂，建立公平、民主、和谐社会的有力保证。在民族地区社会治理的现代化进程中，法治思维和法治方式可以体现到“依法治省”“依法治区”。因此，甘南藏区政府要通过立法和制定相关政策，促进公平竞争，机会均等，通过法律、政策、制度保证公民的合法利益。
社区治理的特性范文第5篇
论文关键词：社区；类型；自治；管理
从1887年德国社会学家腾尼斯提出社区概念以来，社区概念的内涵不断在丰富，社区的类型也不断在拓展。尤其是在中国，改革开放以来，由于历史和不同城市经济社会发展水平的原因，社区的类型更是复杂多样。比如，上海与北京、天津、重庆、广州等全国各城市的最大差异是：将社区定位于街道。这适应了当时上海城市“两级政府、三级管理、四级网络”的需要，提高了城市管理效率，推动了上海社区的发展。但是，随着上海建设国际经济、金融、航运、贸易中心的深入，随着上海街道职能的转变，不仅使定位于街道的社区难以成为“共同体”，而且，常常把街道下的30-50个左右的居民小区当社区，以至社区的类型复杂多样。在浦东新区，不同的小区类型已有40多种。到底应当如何认识社区，社区能定位于街道或小区吗？如何对社区类型进行归类？
一、社区的内涵及其演化
社区的定义具有多样性。在1950年代，西方学者希勒作研究统计时，已有94种社区定义；中国学者杨庆垄在1981年作统计时，已达到140多种。社区定义的多样性本质上与社区在世界各国的发展紧密相关。
为了把握社区定义的合理性，我们必须考察一下社区认识的本义及其丰富和发展。1887年，德国社会学家滕尼斯出版了Gemeinschaft(英文版译为Community and Society，中文版译为《社区与社会》或《共同体与社会》)，该书首次提出了“共同体”即社区的概念。滕尼斯认为，社区是由同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶，富有人情味的共同体。罗密斯把滕尼斯的社区“Gemeinschaft”译成了英文“Community”，其词义的外沿和内涵都发生了变化，不仅包括社会生活共同体，而且包括地域共同体；不仅包括传统的乡村社区，而且包括现代都市社区，这就扩展了滕尼斯“社区”一词的涵义。1917年，麦基文发表的《社区一种社会学的研究》将村镇、县市和国家都称为社区，这对社区内涵的延伸似有些泛化。之后一些国外学者也对社区作了不同的定义，但是地域性几乎是共识，代表性的学者有帕克(Park，1936)、桑德斯(Sanders，1982)、道特森(Dotson，1986)、吉达尔(Girdhar，1987)等。
在中国，1930年代帕克将“社区”一词引入中国后，费孝通、袁方、吴铎、郑杭生等学人都对社区作了本土化的定义。从党和政府的层面看，2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”随着2006年中共中央提出“积极推进农村社区建设”以来，经过社区体制改革后作了规模调整的村民委员会辖区，又成了新型农村社区的重要特征。
二、中国化社区的四种基本类型
民政部对中国社区的定位，既吸收了国内外学者有关社区内涵的研究成果，又立足于中国社区发展的现实。所以，对中国城市社区的范围，在“一般意义”上作了界定，同时，也考虑到了诸如上海社区定位的特殊情况。即便如此，我们还是应该对复杂多样的社区类型做一个大致的界定，以把握“中国化”社区的特征。
在中国，社区类型随着社区内涵的丰富尤其是1990年代以来开展社区建设以后，得到不断拓展，可以把各种社区大致归为以下四种类型：
（一）行政型社区
行政型社区是改革开放初期实行的计划经济体制的产物。在改革开放初期，城市的管理主要是“单位制”和“街居制”模式。随着“单位人”向“社会人”的转化，突出了“街居制”的功能。而“街居制”行政社区后来又出现了两种样式：一是在上海，街道是大社区，居委会是小社区，但缺乏社区本义上的(或者说位于两者之间的)“中社区”，居委会作为城市居民的自治组织，经常被置于政府的管理和控制之下，而街道办事处作为政府的派出机构，直接领导居委会的各项工作；二是在中国不少城市的“中社区”(即由五六个小区合成的社区)，虽然它的定位合理，但由于处在“转型”的过程中，“行政化”的倾向比较突出。
（二）合作型社区
随着改革开放的深入发展，建设公共服务型政府的需要和政府职能的转变，出现了合作型社区。这一社区的一种模式是政府通过授权或购买服务，将原先由政府组织承担的社会职能交给社区内的自治组织；另一种模式是设立集党务、政务、业务与一体的社区管理中心，如北京朝阳区社区的新探索。
（三）自治型社区
近十年来，根据市场经济发展所面临的不同条件，一些社区过渡为自治型的社区。如北京、上海、天津、深圳、南京等城市一些商品房社区已经成为自治型社区的建设模式。随着自治型社区的建立和完善，社区居民解决社会问题的能力也得到了加强，完全改变了过去由政府和企事业单位管理社会的局面。
（四）网络社区
随着网络通信技术的发展，廉价快速交通的运行，人口多边流动性的增强，新型的虚拟社区或网络社区正在形成。网络社区具体包括BBS／论坛、贴吧、公告栏、群组讨论、在线聊天、交友、个人空间、无线增值服务等形式在内的网上交流空间，同一主题的网络社区集中了具有共同兴趣的访问者。网络的超时空、跨国界特性，正在造就全球社区。这些社区冲破地域的约束，通过网络空间锻造跨国界、跨种族、跨民族的社会关系；全球网络社区一般具有成员的多样性、庆祝的共通性、聚集的规律性特征。
尽管社区类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用。因此，我们不能简单地提去“行政化”，而是要分析中国社区“行政化”倾向形成的原因，在融入更多的“社区自治”元素的过程中，形成既有“政府统筹”，又有居民以及社会组织积极参与“社区自治”的中国特色的社区新范式。自治型社区治理模式实现的是一种自下而上的民主，为民众提供了参与社区事务的多种途径。但是民主不是“单行道”，而是双向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主没有达成合作，则可能消解民主自治的力量。因此，除了发展社区公民自治性民主之外，还必须构建政府和公民协商合作的民主机制，使二者联合起来共同治理社区，形成社区的善治模式，突破行政管理性社区和公民自治性社区单一发展的困境。这是社区公民自治发展的必然趋势，也是达到“小政府大社会”的城市社区民主治理体系的必由之路。
三、如何建构自治型社区
中国城市社区由行政管理性社区向公民自治性社区转化是必然的。但当前新型社区自治型治理模式刚刚起步，正处于新旧体制转换的过渡阶段，杜区自治组织和制度发育尚不健全。要建构自治型社区主要应当从以下方面入手：
（一）要转变社区治理观念，提倡社区治理的善治模式，即把政府推动和社区自治结合起来，建立双方的密切合作关系
建立这种合作关系，1、重新规划社区治理体系，把社区作为一个具有合法法律地位的私权利的利益共同体，确定公权力和私权利的合理边界；2、大力发展社区自治组织，社区自治组织的构建应该按照非政府组织的模式进行，强调它的民间性；3、加快建立官民协商合作机制，改变过去那种命令与服从的关系，使社区公民自治组织在社区治理中发挥主体作用；4、发挥社区公民所拥有的社会资本的存量优势，建立社区公民参与的动力机制。
（二）为社区公民制度创新活动提供良好的环境和条件，促进社区公民社团组织活动的蓬勃开展，保护公民自我管理自我约束的积极性
公民自治性社区自下而上的民主的成熟是一种渐进的曲折的过程，在一个缺乏民主传统的国度发展公民自治不能操之过急，需要政府有关部门和社区工作者具有足够的耐心和热心，开展包括骨干培训、典型引导、专题研讨、专家咨询、媒体宣传等大量艰苦细致的工作。政府应当积极支持社区公民自治组织的活动，为其健康成长提供必要的公共制度供给，改变政府在社区工作中错位、越位和缺位等现象。
（三）着力培育和谐的社区公民文化。社区作为社区居民的共同生活场所，要通过各种社区居民自治活动促使他们尽快相互熟识、相互了解、增加信任，由陌生人社会向熟人社会转化
目前在新型的城市社区中，人们往往只是把住宅小区看作是私人空间所在地，更多地是关注个人和家庭的私密性，对邻居常常还有戒备心理，更不了解业主们在“建筑物区分所有权”方面所具有的公共财产和共同利益，不仅人们之间互不来往，而且对社区自治组织的认知度也不高。一些社区成员对社区公共事务不关心，对社区组织的各种活动不积极参与，形成一种“陌生人”困境。这说明社区文化发育尚不健全不成熟。作为一个成熟的城市社区，不仅需要硬件设施的配套，而且更需要软件条件的支持。因此培育社区居民对社区的归属感和认同感是培育社区文化的关键。
（四）要重构社区自治组织，按照物权原则实现社区公民对公共财产的自主管理
社区治理的特性范文第6篇
关键词：社会资本；资源配置方式；社区治理
社会资本理论是 20 世纪 80 年展起来的一种新的分析途径，它为人们提供了一个管理创新的新视角。近年来，社会资本作为一种基于信任的资源配置方式也已引起学者的高度关注。美国著名政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆在比较分析物质资本、人力资本和社会资本的基础上，指出社会资本是基于共享知识、理解、规范、规则和期望所形成的人与人的互动模式，凭借这种模式，个人组成的群体完成经常性的活动。如果人们同意协作行动并对未来行动的结果承担责任，那么，不论他们运用什么样的物质资本和人力资本，他们都将具有更高的生产力。
一、 社会资本：另一种资源配置方式
1． 传统资源配置二元结构的观点。经济学研究中的“资源稀缺性”问题是相对于人类需求供给的相对不足而言的。资源的稀缺性要求人们按照一定的规则或机制做出有效而合理的资源配置，即把相对稀缺的社会资源进行有效而合理地分配，从而提高资源利用效率。传统的资源配置方式是市场与政府。市场对稀缺资源的有效配置，是依靠市场机制（主要包括价格机制和竞争机制）功能的发挥来实现。
政府作为一种有效的资源配置方式是针对“市场失灵”而言的。市场配置方式不可消除的弊端如不完全信息、公共物品供给、外部性与垄断等，从而导致“市场失灵”。政府通过强制性权力来安排社会资源的分配，以实现资源的优化配置，承担起纠正“市场失灵”的职责，从而维护最广泛的公共利益。
2． 社会资本：作为一种基于信任的资源配置方式。社会资本作为一种资源配置方式的基本逻辑是：由于处在一个网络结构之中个人或组织通过频繁的接触、互动，通过惯例、制度性规范等，彼此之间建立起义务与期望，形成各种信任关系，从而能够动员互动的社会关系网络中的社会资源，最终实现对资源的配置。就社会资本概念而言，具有较大的包容性。本文研究中，社会资本是指嵌入于特定社会结构中并能产生投资回报的资源。嵌于社会结构或社会关系网络之中的社会资本，通过处于网络内的个人或组织彼此互动形成动员和配置社会资源的方式或机制，并成为市场与政府之外又一种资源配置方式。市场和政府有效配置资源都有其局限性。市场配置资源的方式主要局限在私人领域里。即使是在私人领域，市场机制也不是万能的，它会产生垄断或过度竞争，从而影响资源的有效配置。同时，市场也无法解决在资源配置中所发生的一些交易关系问题。政府配置资源方式通过计划、命令等形式来分配、调节社会资源。由于政府干预不当造成资源配置的低效、无效的状况也是很常见的。
帕特南用实例证明了社会资本作为一种资源配置手段的有效性。帕特南对意大利改革所进行的长达20年的调查研究充分证明了这一点：从1970年开始，意大利政府进行了一场制度变革实验，打破了统一后形成的长达一个世纪之久的中央集权模式，把权力下放到全国各个地区政府。20年过去了，意大利南北行政区所取得的改革成效却大为不同。北方行政区政治稳定、社会运转和谐、经济发展迅速，而南方行政区却政治上腐败盛行、人们对政府普遍不信任、经济增长缓慢、社会发展不和谐。那么是什么原因造成这种局面呢?帕特南经过一再的调查分析，他发现这是由于北方地区存在着广泛的公民参与网络，民众通过它们能广泛地与政府一起参与到对社会事务的治理中，而南方却由于缺乏公民参与网络，人们极少参与到社会生活中，政府与民众之间不能形成良性的互动。正是由于意大利南北方公民参与网络的差别决定了它们改革的成效与进行社会治理的质量的不同。
当然，作为一种资源配置方式，社会资本并不是万能的，它也内在地存在着许多局限。它既没有国家的政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。因此，有效的社会资本在资源配置上的合理定位是对国家和市场手段的补充。
二、 社会资本资源配置的作用机理
1． 社会资本：再造治理结构。吉登斯关于结构的定义是：结构是一种各种关系脱离了时空所构成的虚拟秩序。只有在处于具体情境中的人类主体运用各种知识完成的活动中获得了具体体现，结构才能得以存在。关于结构，在吉登斯看来，人类社会具有结构特性。在其结构化理论中，结构在最基本的意思上是规则与资源。规则不仅是对于行动的解释，而且是行动的程序。资源包含了配置性和权威性两种类型，是对各种物质现象和行动者产生控制的各类“转换能力”，是权力得以实施的媒介。作为规则和资源的结构具体体现在各种社会实践活动之中。行动者在具体实践活动中不断地利用了各种规则和资源，并且在具体的实践活动中生产和再生产出规则和资源。在治理过程中，社会资本的运作在很大程度上将所有的参与者置身于一张关系错综复杂而又互相制约、互相影响的网络之中。任何一个行动者，为了特定目的，都有可能对其所拥有的社会资本进行运作。并且，社会资本在运作过程中往往能够根据现实行动的背景进行结构的再生产。
以社区治理为例，正是基于治理主体运用各种知识所构建的一整套治理网络、规范和制度促成了治理结构的形成和变化。例如从原来的不信任、敌视转变为相互的信任和认同，从原来的不公开、无规则转变为信息透明公开且有规则可循等等。结构是信任和规范的载体，这种结构的变化在社区社会资本培育和积累的过程中屡屡获得见证。正是通过结构这种虚拟秩序，社区处在某一时空之中的无数的日常实践活动得以组织起来。社区居民们在经常性的互动中所形成的共享知识、理解、规范、规则、信任和期望嵌入在社区治理网络之中，并成为提升了社区治理绩效的重要的无形资源。这种结构具有社会资本被不断地培育和积累的特点，治理主体通过对于社会资本的运作，促使了治理绩效的提高。因此它构成了一个区别于其他社区，成为可识别开来的社会系统。
2． 社会资本：基于信任的资源配置。资源包含了配置性和权威性两种类型，是对各种物质现象和行动者产生控制的各类“转换能力”，是权力得以实施的媒介。而资本最初只是一个经济学的基本概念。一般来说，它代表自然的或已被生产出来的生产因素的存储，这种存储被认为在将来的某个时候能够产生效益。社会资本概念基于经济学中的资本概念而提出，它基于这样一种基本思想，即社会资本作为一种非经济的要素（如网络、信任、规范等）可以提升组织或者个人实现目标的效率。“信任关系”是社会资本中的核心元素，社会资本作为一种资源配置方式一定程度上是基于信任而获得论文联盟 对各种物质现象和行动者产生影响的“转换能力”，从而实现资源配置。
3． 社会资本具有自我生产能力。埃莉诺·奥斯特罗姆将社会资本这一特性非常经典地表述为：“社会资本不会因为使用但会因为不使用而枯竭”。社会资本越经常使用，它的供给越丰富。社会资本的自我生产能力与物质资本的有限性形成对抗性。社会资本的使用过程不仅不是一个不断“折旧”的过程，反而具有自我生产能力。社会组织中良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。路径依赖是制度演进中存在着一种自我强化的机制，也是社会资本演进中的一种自我强化的机制。由于路径依赖、不良制度长期存在等原因，社会资本形成与发展在一些社会中会遇到很多困难。反之，社会组织中的良性循环会促进社会均衡的生成，从而形成高水准的合作与信任。
三、 社区治理中社会资本的运作
在对吉登斯的结构主义方法论吸收的基础上，笔者从行动者、行动和结构三个维度进一步认识社区治理中社会资本的运作机理。
1． 行动者：社区治理过程中引发社会资本运作的主体。在治理过程中，行动者往往会动员自身的知识、能力和网络进行社会资本的运作。社区治理精英作为社区社会资源的动员者和公共生活的组织者，既整合社区内部的社会资源，又可以承接社区外的资源输入，这样使得社区合作自主提供社区公共产品成为可能。社区治理过程中成长起来的一批以追求社会报酬为动力的社区治理精英。这里的社会报酬相当于奥尔森所说的选择性激励，这种选择性激励是基于社区特有的价值评判机制而存在。社区治理精英在社区治理过程中提供公共服务的行为并不以是否能够获得直接经济利益为动力，他们在乎的是社区成员对于他们的评价和社区主流价值的认同。
2． 行动：嵌入于社区结构资源的资本化过程。嵌入于特定社会结构中的资源是怎样形成为社会资本的？“资本化的过程”一般表现为：社会吸引——审视——动员、投资——社会资本的形成。在社区治理过程中，行动者能否有效运作社会资本，往往不仅仅在于其各自有多少资源，同时还在于社会资本运作转化的能力。依托于社区网络，嵌入于特定社区结构中的资源如何被有效地动员起来？
作为一种“资本”，社会资本具有一般“资本”形式的特征与意义。它需要“投入”，需要“经营”，然后它可以“增殖”，并带来“收益”，促成更有效地实现集体目标和公共利益。从这个意义上而言，社会资本是一个组织、共同体或社会所不可或缺的“公共物品”或“公共基础设施”。 社会资本对于社区治理过程中集体目标和公共利益实现具有一定的影响，而对于潜入在治理网络结构之中的资源动员潜能和动员能力的再生产又影响着社会资本的存量。
在社区治理过程中，行动者能否有效运作社会资本，往往不仅仅在于其各自有多少资源，同时还在于社会资本运作转化的能力。因此对于这一问题的分析，要关注动员的“过程”和动员能力。社区动员能力即社区权威为了实现既定的治理目标所拥有的发动社区成员响应、支持并按照其意愿行动的能力。笔者通过社区调研资料归纳了社区治理过程中的这种动员能力的影响要素主要有：（1）非经济人价值理性主导的社区治理精英；（2）社区成员的参与网络；（3）参与渠道和参与的便利性等等。“社会动员是一个过程，通过它，一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或被放弃，人民转而选择新的社交格局和行为方式。它意味着人们在态度、价值观和期望等方面的变化”。
此外，动员能力本身具有再生产性的特性。信任带来合作，合作又增进相互信任，破坏信任关系的人或行为会受到惩罚。动员的过程是一个经营式的社会资本运作过程，在动员过程中它在不断创造、强化其动员能力。
3． 结构：社区治理中信任与合作的载体。有效的社区治理与社区治理网络的运作及其嵌入在其网络结构中的社会资本不可分离。存在于社区治理网络结构中的信任、规范是社区治理的社会资本的核心内容。正是社区治理体系结构中的信任、规范所构成的社会资本促进了社区合作，促进了社区治理的绩效。
（1）重建信任：基于相互认同和社区规范而积累的信任。“信任关系”是社会资本中的核心元素。特殊主义与普遍主义分别构成了两种不同的信任结构: 特殊信任与普遍信任。特殊信任是根据血缘家族关系和社会交往关系确定的有选择倾向的信任，只应用于与自己有特殊关系的人们身上。普遍信任相对于特殊信任而言是一个更为宽泛的信任结构，它源于制度、法律等对社会成员的普遍约束力。这里所涉及的制度不仅仅是指法律、规章等正式制度，也包括社区规范性等非正式制度。如果当事人未按规章制度和法律条文去做，则会受到惩罚。普遍主义信任有利于促进制度性社会资本的积累，它使得人们在政治生活中生成宽容、包容和妥协的品格，允许不同的信仰和意见的存在。
社区基于相互认同、社会道德、社区归属感以及社区规范积累了社会信任和社会资本，这种信任改变和影响着社区治理结构。这种相互认同以及社区归属感主要是通过持续的沟通、社区成员参与以及社区规范来实现的。社区成员获得的一些合作的经验，形成自组织的习惯，为将来更大范围的集体行动打下基础。
（2）治理结构中资源的变化：社会资本在行动和结构层面的过渡。从社区调研案例中可以发现尽管是一些社区治理中日常管理的一些小变革，如“社区文明家庭”的评比、“社区规范”的制定、“社区学校”和“社区医院”等等。但是这些变化蕴含了社区治理结构以及嵌入在治理网络结构中资源——社会资本的变化，以及对社区治理过程中社区成员个人人格的培养和社区成员价值观念形成的社会化过程的关注和努力，从而实现了社会资本在行动和结构两个层面的过渡。保罗·怀特利的研究把我们关于社会资本产生来源的思考引向个人人格的培养和社会成员价值观念形成的微观层面上，它告诉我们，家庭环境、社区氛围、社区教育等社会化过程是非常重要的。由社区内部的社会化过程形成了社区特有的“人格特征”。
首先，基于社区网络的互动与沟通，建立一种信任的关系。其次，政策宣传、社区规范为社区成员提供了共同的规范和价值，提高社区成员对社区治理的认同程度。第三，由于社区参与网络之中的合作同步促进了共同体利益与个体利益，并且有着一定的规范作为保证，这使得网络成员以后在解决同类问题时具有一定的路径依赖性，使网络成员之间的合作能够长久维持下去，并且使这种自发形成的合作秩序逐渐在共同体扩展开来，从而促进社区内治理效率的提高。第四，社会资本无论是作为人际关系资源，还是作为组织资源，社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我再生产性和可累积性。就个人所具有的人际关系资源而言，得到使用的机会越多，就意味着围绕个人所结成的社会网络越密，资源交换的可能性越大；资源交换的可能性越大，就意味着个人可以更多地使用人际关系资源，编织更加缤密的社会网络。就一个社会所具有的组织资源而言，信任、合作、诚实守信等组织规范和美德，是人们在社会行动中反复博弈的结果，一旦形成就具有良性互动的效果。
参考文献：
社区治理的特性范文第7篇
关键词：政府；社区组织；社区自治组织；社区管理
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-000-01
社区是一种社会基层单位，社区的发展和进步程度在一定程度上反映了社会主义市场经济体制和城市管理体制的改革力度。社区自治组织是社区建设的主体力量，是促进社区构建的重要环节和关键因素。社区自治组织的发展不断推动着城市管理基础建设和基层民主政治建设。
一、社区自治组织的特点
作为社会的一个缩影，社区是一个区域性的社会生活群体。社区组织是社会组织的有机构成要素，也是社会构成的重要组成部分。社区居民的日常社会生活和社区活动都是以社区组织为载体而进行的。所以总的来讲，社区组织“是一个完整的有机的社区组织系统，这些社区组织执行着一定的社会职能，完成特定的社会目标，并能通过各自不同的关系而相互连接成社会系统”。目前社区建设和发展的目标是建立健全社区自治组织。与社区组织相比，社区自治组织的优势主要体现在三个方面。其一，社区自治组织具有较强的独立性，其行动不受外界指令的控制和限制。这一特点保障了社区自治组织以独立主体的资格采取具体行行动。同时，独立主体资格的确认，在一定程度上扩大了社区内具有同样特征的组织的数量范围。其二，社区自治组织具有较强的创生性。它不像社区组织那样，运行要依靠于政府在人力、资金和制度上的支持，而是一个可以自行组织、自行演化的有机体。其三，社区自治组织具有较强的自治性。社区自治组织的自治性不同于行政组织的官僚化也不同于企业组织的自利性，而是强调通过成员之间、组织之间平等、信任、协商的运行机制来维持一个开放的系统。
二、社区自治组织在社区管理中的重要作用
(一)社区自治组织是承担政府社会性职能的重要力量
实践证明，政府不是全能的，市场也有失灵的时候。社区自治组织建设正是在市场和社会在改革体制背景下进行的一种社会整合。在市场经济体制之前，我国城市管理采用的主要是行政控制和动员体制的“单位制”方式，居民委员会以户籍为单位将人们组织起来进行管理。也正是因为居民委员会所组织起来的成员从属于特定的单位或政府，因此其在城市社会生活中没有产生太大的影响。随着社会主义市场经济体制改革和现代企业制度的不断深化，政府和企业的社会性职能逐渐脱离出来，因此市民社会及社区必须承担起这一职能。此外，随着单位体制的解体，涌现出了大量的社会人和社会性事务，传统的的街居体系面临着前所未有的困难和挑战，社区自治组织应运而生，其不受行政指令的控制，社区成员通过协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务，使社区逐步进入自我维系状态，自动承担起以前属于政府的社会性职能。
(二)社区自治组织有利于促进社区经济的建设和发展
在社区管理中，满足居民物质文化需求是应有之义，提高居民的生活质量要以完备的社区软硬件基础设施做保障，因此发展社区经济成为社区管理的重要任务。就目前的情况来看，发展社区经济的方式主要有两种，一种是创办社区经济实体，例如现在大部分街道办事处兴办的企业就属于社区经济实体。另一种是发展社区服务业，由居委会自己创办的收费性项目和管理型收费社区服务业。其实居民也可以自己创办社区服务业，由居委会协助办理营业执照和提供场地，以收取租金和管理费的方式来进行。现在，随着社区经济的不断发展，一些社区自治组织也投资兴办起社区经济实体来获取创收，而且这些经济实体已形成一定的规模，成为促进社区经济发展的重要力量。社区自治组织的存在对于社区环境的改善和居民生活质量的提高，起到了积极的促进作用。
(三)社区自治组织是创建现代化新型社区的中坚力量
积极创建现代化新型社区是社区自治组织的自治内容和自治宗旨。社区自治组织产生和存在的目的就在于通过其管理本社区事务，让社区居民在自我管理、自我教育和自我服务中，不断推动社区各项事业的发展，不断提高和改善社区居民的物质文化生活水平。从政府职能的转变来看，社会性职能从政府中脱离出来，转移到社区基层组织上来，社区自治组织成为推动社区发展，实现社区民主自治的主要形式和重要力量。贯彻落实科学发展观，从建设和谐社会的大局出发，社会发展的导向要求我们必须把各项工作落到实处，全面加强基层建设，尊重和维护社区自治组织的法律地位。现代社区管理制度框架也已经逐步形成，民主决策和民主管理的工作机制也已基本建立。正是由于社区自治组织本身的自治性和民间性，使它可以将社区居民的力量有机整合在一起，既为实现居民的自身利益提供理想的参与方式和表达途径，同时促进了社区成员对社区事务的有效参与。
三、社区自治组织在社区管理中的发展困境
社区治理的特性范文第8篇
关键词:准公共产品;公共池塘资源;治理;农村社区公共产品
中图分类号:F124.5 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0284-04
传统上对农村社区公共产品供给及治理①的研究,基本上是沿着界定(私有)产权基础上市场化供给方向发展。近年来,虽然逐渐注意到了多元化供给的重要性,但是囿于西方主流经济理论局限,在把握农村社区公共产品产权属性和结合我国农村社会因素研究上仍显不足,没有能真正解决农民偏好显示的问题。另外,由于对治理问题研究的缺乏,在实践中出现了大量公共产品的浪费及闲置的现象,农村公共事业没有得到可持续发展。2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺・奥斯特罗姆的公共池塘资源自主治理理论完善了准公共产品理论,结合社会资本因素的集体行动及制度供给理论给我们提供了研究农村社区公共产品供给及治理新的视角。
本文首先介绍公共池塘资源自主治理理论及其对准公共产品的完善,其次简要回顾目前国内农村社区公共产品研究的不足之处,最后借鉴公共池塘资源自主治理理论提出我国农村社区公共产品治理研究中需要进一步加强研究的内容及方向。
一、公共池塘资源自主治理理论与准公共产品理论的完善
公共产品(Public Goods)是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品可分为纯公共产品(Pure Public Goods)和准公共产品(Quasi Public Goods)。纯公共品是严格具备非竞争性和非排他性的产品,此外,纯公共产品还具有非分割性,它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的,如国防就是典型的纯公共产品。大多数公共产品为准公共产品,这类产品通常只具备上述两个特性的一个,而另一个则表现为不充分。一般认为,准公共产品包括“俱乐部产品(Club Goods)”和“公共资源(产品)”②两大类。前者如教育、卫生等,后者如公共矿山、渔场等。布坎南(1965)提出了拥挤成本的概念来区分“纯公共产品”与“非纯公共产品”(准公共产品)。他认为,不存在纯公共物品到纯私人物品的泾渭分明的界限,俱乐部产品是可以适应从纯公共物品和纯私人产品之间的连续体上的任意一点,只要排他机制的成本低于获取的收益,通过某些技术设计或制度设置就能够实现公共物品消费的排他性,从而能够以私人的、自愿的方式提供公共物品,“在纯公共产品与纯私人物品之间架起了桥梁”[1]。后来的学者对俱乐部产品的供给、定价及成员的数量等方面加以深入的研究,但在集体行动形成及公共产品治理方面没能展开研究。
哈丁(1968)提出“公地悲剧”,使得公共资源问题受到了广泛的关注。“公地悲剧”指“在一个有限的世界里,每一个人都被锁进一个强迫他无限增加其牲畜量的系统里。在一个相信公地自由使用的社会里,每个人都在追求自身利益最大化,而所有人都争先恐后地涌入追求的结果是注定毁灭。公地自由使用带来了所有人的毁灭。”[2]“公地悲剧”反映了集体行动中的“搭便车”和机会主义行为带来的危害,再加上传统的集体行动理论没能解决“集体行动困境”,因此,对解决“公地悲剧”问题,要么建立私人产权,要么交与政府管理。由于人们对政府管理公共资源似乎注定会出现严重的问题与近乎疯狂的寻租行为深信不疑,因此,经济学家们(尤其产权经济学家)异口同声的政策建议是“建立私人产权”。但是,后来有学者对此提出了批评。如Quiggin(1988)[3]和Swaney(1990)[4]等人认为,哈丁以后的许多人虽然把公共产权(Common Property)看作由一群所有者拥有、每个人可以自由使用,但这与开放性资源(Open-Access)含义几乎相同,而现实经济中的公共产权却并非如此。开放性资源(或自由准入)指任何人都可以不被限制地开发使用的资源;而公共产权指一群所有者或使用者共同分享资源的各项(使用)权利,它限制谁使用、何时和怎样使用,通过一定的社会控制机制赋予权利和实施义务。容易引起“公地悲剧”的仅仅是“开放性资源”。
埃莉诺・奥斯特罗姆(中译本,2000)的公共池塘资源①自主治理理论使得公共资源问题研究得到迅猛发展,完善了准公共产品理论。埃莉诺・奥斯特罗姆的自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益。”[5]其内容包括:(1)集体行动理论。奥斯特罗姆认为传统的集体行动理论只是一些使用假设的特殊模型,而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时,这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果,但是,当现实环境超出了假设范围,它们就无法预测结果了。传统模型的前提假设主要有两个:一是个体之间沟通困难或者无沟通;二是个人无改变规则的能力。这适用于一些大规模的公共事物治理,因为个体在这样的环境中经常是彼此独立行动、缺乏沟通以及个体改变现有结构需要高成本,但是对于彼此十分了解、经常沟通并且建立了信任和依赖感的小规模的公共事物治理并不适用。(2)自主治理的制度供给、可信承诺、互相监督。奥斯特罗姆在多中心理论的基础之上,提出理性个人策略选择的4个内部变量: 预期收益、预期成本、内部规范和贴现率。她认为,在一个自主治理的群体当中,解决制度供给、可信承诺、互相监督的问题是至关重要的,综合使用政府、市场以及社区自主治理等多种类型的制度安排,这有利于增加信息、改变激励、加强监督和规则的服从。(3)社会资本理论。她把社会资本定义为“互动模式的共享知识,理解,规范,规则和期望,个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。” [6]她认为,能否解决集体行动困境,不仅在于个人和制度本身,还取决于双方联系的媒介――社会资本。在奥斯特罗姆看来,当成员面对集体行动困境时,仅有意识形态和习俗是不够的,还必须有规则体系、制度这些形式的社会资本的有效运作,否则搭便车或机会主义行为难以避免。
二、国内农村社区公共产品治理研究简述
我国学界对农村社区公共产品的概念并没有统一的界定。林万龙(2002)把农村社区公共产品定义为:“在乡或村的范围内提供为乡村社区农民(或其中一部分)所消费的带有公共产品性质(消费和收益难以完全排他)的产品或服务,包括农村小型基础设施建设、基本医疗卫生服务、技术信息服务和农村基础教育等[7]。李建(2007)认为农村社区公共产品就是指在一定的农村区域内具有非竞争性与非排他性的产品和服务[8]。王书军(2008)把农村社区公共产品界定为在乡村范围内消费和收益难以完全排他的并和农民生产和生活直接利益攸关的,并为农民集体参与分享的农村公共产品和服务[9]。尽管表述不尽相同,一般认为农村社区公共产品属准公共产品范畴,但除具有一般准公共产品的特征外,还有其自身的特殊性:我国农村地区范围广大,农民的生产生活方式以小聚居为主,因此农村社区公共产品在供给上具有分散性;不同地区的农业生产生活存在很大的差异,同时各地农村发展水平也不尽相同,因此在相应的公共产品需求偏好上呈现多样性与层次性。另外,在农村社区范围内,人数相对有限、成员相对稳定,是个”熟人社会“,同一社区的居民在公共产品的需求和受益方面一般都具有一定的同质性。
国内对农村社区公共产品的研究,一般是借鉴主流西方公共产品理论,在农村社区公共产品的在供给(包括主体、筹资方式、规模、结构、机制和效应)、需求(需求层次、偏好显示、参与意愿、影响因素以及考虑到需求的供给效率)和供给与体制关系(财政体制与供给、地方治理体制与供给)等方面都展开了较为深入的研究。其总体思路是除少量具备纯公共产品性质的农村公共产品可以完全由政府提供外,大量具有准公共产品性质的农村社区公共产品都可以通过市场化(或私有化)的方式来解决。但是仍有一些问题没有得到解决:一是农村社区公共产品的产权问题,农村社区公共产品产权模糊不清不能为多元化供给或治理提供理论基础;二是农民对社区公共产品需求偏好显示问题仍然没能有效解决;三是没能结合我国农村社会特殊性进行研究。
从供给(尤其是筹资)角度来研究农村社区公共产品固然重要,但是这种静态的视角也会对管理、维护、监督和制度供给等问题有所忽略,难以促进农村公共事业的可持续发展。因此,随着公共资源治理理论的引进,以及对西方企业治理理论的借鉴,近年来有学者逐渐从治理角度来研究农村社区公共产品问题,也注意到了农村社区公共产品多元化治理特别是由农民自主治理的重要性,对农村社区公共产品的政府(集权)治理、市场治理、公私合营(PPP)②和自主治理都有相应的研究,在促进农民自主治理的基础上多元化治理上基本取得一致的意见。但是也还存在一些尚未解决的问题:一是农民组成自治组织进行自主治理的”集体行动困境“问题;二是我国农村社会特殊性问题仍然没能有效地纳入理论分析的范围。
三、公共池塘资源自主治理理论与我国农村社区公共产品治理的研究
农村社区公共产品与公共池塘资源同属准公共产品范畴。为弥补当前农村社区公共产品治理研究的不足,我们需要借鉴公共池塘资源自主治理理论,探讨农村社区公共产品包括自主治理在内的多元化治理,以促进我国农村公共事业的可持续发展。我们认为,可以从以下几个方面展开研究。
1.理性农民假设与农村社区公共产品的产权属性。这是农村社区公共产品治理研究的理论前提。(1)关于农民是否理性仍然存在争议,但是如果从方法论意义上来看,理性农民的假设是恰当的,它是保证理论逻辑推理上的“内在一致性”的基础。如果一个理论假设过于符合现实,就难以保证理论逻辑推理上的“内在一致性”,甚至难以建立相应的理论。至于理论在经验检验上“外在在一致性”问题,可以引入更多的限制性条件(比如把量化的社会资本因素作为理论模型的变量),从而使理论具有更强的解释力和预测力。(2)关于农村社区公共产品的产权属性。绝大多数西方学者认为,公共产权难以排他而无法解决外部性及“搭便车”问题,因而需要界定公共产品的(私有)产权以实现公共产品的市场化供给(或治理)。正如前文所述,有学者对此提出批评,公共产权不见得就是那么没有效率。更为重要的是,要在明确农村社区公共产品的公共产权属性的基础上,探讨农村公共产品公共产权与其他形式产权混合并存的可行性及实现方式。这是农民自主治理研究中重要的理论基础。
2.社会资本与农民集体行动的形成。社会资本原本是社会学和公共政策学的理论,经阿罗(Arrow)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、埃莉诺・奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人引入到经济学中来。中国各地农村的社会情况千差万别,我们可以用社会资本作为反映各地农村实际的变量引入理论分析中来。在操作上,可以对某个农村社区按照与组织联系(与参与社团比较接近) 、集体行动、参与公共事务、社会支持、社会凝聚力、归属感、信任和互惠等维度[10]设计调查问卷,选择典型地区进行调查,分析调查数据,测量评估社会资本状况。在取得社会资本数据的基础上,内化为博弈或计量模型的变量进行模型分析,使得对农民集体行动形成的模型分析与实际更加符合。
3.农民对社区公共产品自主治理的经验研究。大量的经验研究是农村社区公共产品治理是否具备较强解释力的关键。我们可以对国内外成功及失败的治理案例分析,归纳有效治理的若干原则、条件与方式。目前国内学者主要的案例研究是在农村小型水利设施治理方面,可以对相关案例用奥斯特罗姆的8项原则进行检验。①另外,可以对我国目前通过“一事一议”方式进行的村级公共产品供给制度进行分析。针对存在的问题(事难议、议难决、决难行),分析产生问题的原因(运用不同理论分析可得出不同的结论,但是本质上是强制性制度本身的问题)。根本是要变强制性的制度安排为农民的自主治理。
4.农民组成自治组织对社区公共产品自主治理的制度研究。农民自主治理包含农民如何组成自治组织的问题,实际上已经是一个制度变迁问题。借鉴诺思及奥斯特罗姆等人的理论,我们可以从这几方面展开研究:第一,农民自主治理的诱因:政府农村公共产品供给不足、市场方式和社会方式供给的缺失和剩余索取权的获得。第二,推动农民自主治理的主体:理性农民及乡村精英的作用;政府与社会组织的作用。第三,社会资本在农民自主治理形成中的作用:减少”搭便车“现象及对农民组成自治组织的激励作用。第四,农民自治组织的形式:探讨法人型或挂靠在具有法人性质的农民专业合作社的农民自治组织的可能性。第五,农民自主治理的预期收益与预期成本:其一,预期收益。包括:(1)影响因素:占用者人数、公共产品规模、市场条件、体制环境、所使用的现行规则、所提出的规则等;(2)收益范围:对获得剩余索取权、规模效应、风险的降低及对公共产品的管理与维护效果等方面进行量化评估。其二,预期成本。包括(1)学习、规划、设计成本及量化评估;(2)实施成本及量化评估;(3)监督成本及量化评估。
参考文献:
[1] James M. Buchanan, An Economic Theory of Clubs, Economica, New Series, Vol. 32, No. 125.(Feb, 1965):1-14.
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Research on the public pond resource self-governance theory and the rural community public goods governance in our country
HUANG Yong-xin,LI Juan
(Economy college,Capital nationality university,Beijing 100000,China)
社区治理的特性范文第9篇
〔关键词〕社区；治理；现代化；服务型政府；合作
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、问题的提出
党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。“国家治理现代化”成为一个重要的时代命题和历史任务。作为一个总体性范畴，“国家治理现代化”必然包含着政府治理体系和治理能力的现代化。在形式上，政府治理体系和治理能力的现代化包含三个基本要素：首先是组织要素，其涉及到政府内部权力与资源的配置；其次是职能要素，其涉及到政府与其他权力主体和社会权利主体的权力与功能配置；再次是环境要素，其涉及到政府与各类社会行动者的情境关系。在动态互构的过程中，这三个要素并不能被严格地区分与线性地构序。但就政府的合法性基础而言，回应社会环境、解决社会问题总是政府治理现代化的逻辑前提，政府的职能与组织都要围绕着这个逻辑前提进行重组。
社区是社会的重要基础和构成部分，我们同样也可以通过它来透视政府治理现代化。不过就“社区治理现代化中服务型政府的理念模式”这一问题而言，其具有一定的历史特殊性。20世纪70年代以来，全球范围内的政府改革，虽然形态各异，但却有一个共同的主题，即重新调整政府与社会的关系。20世纪70年代以前，不论是中国的全能型政府，还是欧美的干预型政府，都具政府吸纳社会职能，进而控制社会的特点。但是随着改革的开启，政府与社会实现了新的分化，政府把一些它不能很好承担的职能转移到社会之中，进而为社区的重建以及政府治理社区方式的革新开拓了空间。
（一）政府改革的权力效应
不论是中国的全能型政府，还是西方的干预型政府，都是一种集权型的权力体制。在这种集权型的权力体系中，资源、信息与人员都被组织到紧密控制的科层结构之中，中央政府的计划成为权力体系运行的重要依据。而且这种集权型的权力体制的最大特点就是，管理性权力是一种主导性权力。依靠管理性权力的强大控制力，科层制组织以及科层式社会管理结构才得以建立并得到维持。在科层式社会管理结构中，社区也被政府所吸纳，成为政府有计划地推进国家建设的重要工具。二战后，联合国所倡导的“通过社区发展促进社会进步”的运动，在很大程度上就是政府吸纳、动员、改造和管理社区的运动。诸如“社区自主计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助”，“制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策、行政机构的建立、工作人员的选拔与训练”，“地方性的社区经济发展，必须与国家的发展计划相互结合、协调推进”〔1〕等原则都表明政府在社区管理中具有重要作用。
随着政府的改革以及市场经济的全球布展，权力结构出现了分化。由于政府向社会分权与市场分权，权力体系的构成及其性质发生了变化。原先的那种管理性权力主导的权力体系，现在演变为契约性权力、管理性权力和互惠性权力互动的体系。契约性权力与互惠性权力在很大程度上限制和改变了管理性权力。政府改革所带来的权力体系变革对社区也有重大的影响。随着经济活动的市场化，尤其是住房的商品化，社区内在的契约性权力在不断增长。与此同时，随着社会福利的社区化，社区内各种志愿组织的形成，也促使互惠性权力呈现增长态势。社区内契约性权力与互惠性权力的增长，既促进了社区的自治，也限制了政府的管理性权力。无疑，政府改革的权力效应促进了社区内在权力结构的变化。无疑社区内在权力结构的变化也会进一步要求政府的治理方式进行革新。
（二）社会转型的整合诉求
政府的分权化改革在很大程度上促进了新型的社会分化。由政府所推动的市场化更是社会分化的重要动力之一。由政府的分权以及市场化所引发的新型社会分化，在一定程度上激发了社会活力，促进了资源的有效配置和政府的有效运行。与此同时，我们也必须清醒地认识到，由市场化所推动的社会分化潜藏着各种风险。市场化有两个重要的方面，即个体化与全球化。诚如鲍曼、吉登斯等人所认识到的那样，个体化与全球化不仅带来了整合性后果，也带来了分化性后果。个体化与全球化所内涵的流动性在一定程度上成为新型社会分层的标准之一。
其实，市场性的社会分化蕴含着社会整合的需求，只不过它总是以否定或隐含的方式存在。随着市场流动性的增强，“社群的以及由国家支撑的抵御个人失败和厄运的保障，现如今正在逐渐地、持续不断地收缩以及削减，这种现象削弱了这种保障从前所具有的种种吸引力，同时也破坏了社会连带的社会基础”。〔2〕市场性社会分化破坏了传统的社会整合，但却没有为新型的社会整合提供出路。在这种情况下，社区作为承载社会整合想象力的概念又被重新激活。社群主义以及社会资本理论对于社会团结以及社会纽带的谋划，都为社区作为一种应对新型社会分化的社会整合机制提供了合法性证明。社区作为社会转型中的整合机制，无疑会对政府的治理方式提出新的要求。尤其是，当政府以市场化理念为主导促进改革时，社区作为社会整合与团结机制的重要性就会更加明显。
（三）政府治理方式革新的要求
当前的政府改革最主要的是要改变政府的管理型特征，或者说要变革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科层制组织自身，而且用科层制组织社会。科层制作为一种政府的组织方式，把政府建构成为一个依靠规则和命令、自上而下执行的专业体系。科层制作为一种社会制度，把社会职能纳入到政府管理的范围之内，使社会变成了政府的附属，以实现对社会的有效控制。在政府通过科层制管理社会的体制中，作为社会基础的社区也被纳入到政府的行政计划之中。西方国家专业化的社区管理以及福利体系的设置和中国的单位之都是管理型政府开展管理的基础。
但管理型政府及其管理社会的方式也存在弊端。管理型政府持有一种技术理性，以效率最大化为价值追求。为了便于管理，管理型政府用同一性的策略来剪裁现实的多样性，以致破坏了社会活力，陷入悖论性的困境之中。各国政府为了改变这种局面，相继实施了改革。一方面，通过分权与职能转移来提高政府效率与社会活力；另一方面，通过内部民主化与外部民主化策略为政府的有效运行于社会的良好治理塑造新型的制度空间。虽然，当前的政府改革并没有完全扬弃管理型政府，但是随着政府价值追求的转换以及社会自治空间的扩展，政府的模式也在发生变化。服务型政府成为替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通过社区重建的视角，可以发现随着职业属性、政治属性与伦理属性等方面的调整，政府的理念正在从管理走向服务。
（四）治理与现代化概念新内涵的影响
治理概念的新内涵起源于20世纪七八十年代的经济变革与经济研究。“外包的系统化发展、核算单位的自治化倾向、零库存管理等等都是重新审视‘福特式’生产模式（将生产线一体化，从设计部门到机器制造、从工程师到工人严格等级化）的信号。”这促使学者们思考“能用等级化以外的另一种方式来指导企业吗？在企业内部和在企业与其他企业关系中，生产单位的日益自治化会要求采用哪些新的协调方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以说，治理理念的兴起就是为了扬弃管理理念。随着新公共管理运动的兴起与扩展，治理理念也渗透到政府治理体系之中。在全球治理委员会看来，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。〔4〕很显然，治理理念为政府模式的革新提供了一种可能的方向。
现代化概念的新内涵是在20世纪七八十年代以来的政府改革及其效应的影响下形成的。在哈贝马斯看来，“现代化是一项未完成的工程”；在鲍曼看来，现代化正在从“固体现代性”转向“流动现代性”；而贝克则认为，现代化正从“第一现代性”走向“第二现代性”。无论学者们做出何种区分，都意味着现代化正在经历新的阶段。与早期现代化的“西方中心论”与“单一现代化”不同，新型的现代化是一个在多元化与复杂化的情境中寻求合作的过程。这种现代化理念对社区治理以及政府模式都提出来新的要求。
综合起来看，“社区治理现代化中服务型政府的理念选择”是社会转型与政府改革情境中生成的一个新议题。社区与政府关系重塑的理念选择，必须回应权力体系变革的要求、社会转型的整合诉求、政府治理模式变革的要求，并遵循“治理现代化”的新原则。
二、传统理念革新以及困境
虽然，社区治理现代化中的服务型政府建构，是一个新的时代命题与历史任务。但是，通过革新传统理念来探索这一议题，也不失为是一条可行的路径。其实，在社区重建的过程中，不难发现那些通过革新传统理念对政府与社区关系进行重塑的各种尝试。传统理念的革新其实是社会重建的重要构成部分，其并不是要回归到传统中去，而是基于新的社会现实的传统再造。当然，传统理念革新也有其局限。只有理解其局限，我们才不至于仅仅停留在依靠传统的外衣来包装新的理念。
（一）管理理念的革新
当前的政府改革就是要变革政府的管理特性。管理型政府及其对社区的管理，是依靠科层制实现的。通过科层制组织，政府强化了控制自身的能力；通过科层制度，政府强化了对社会的控制。政府通过限制市场性经济权利、扩张福利性社会权利的方式，渗透到社区的管理之中。通过再分配和规制，原来由社区承担的职能被政府所吸纳。再分配主要涉及到资源的配置问题，诸如社会救济、社会保险等。加强规制则主要涉及到确定行动准则，诸如各种规范经济和社会活动的政府法规等。管理型政府通过科层制式的管理想象力，构建了以自上而下的社区控制体系。在特定的历史条件下，这种体系能够动员社区内在的资源以服务于国家建设。但是，从长期以及实践经验的角度看，它却是一个资源低效利用与社会等级化的体系，并最终失去活力与合法性。
为了打破政府管理社区的科层体制，政府逐渐减政放权，并把新管理主义引入到政府过程之中。新管理主义“是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包含如下几点核心观念：（1）社会进程的主要途径在于经济意义上的生产力的持续增长；（2）这种生产力的增长以‘管理’功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品的生产技术的有效组织为前提；（3）管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；（4）为履行‘关键作用’，管理者必须拥有合理的‘管理权限’”。〔5〕新管理主义的最大特点是管理的自由化与市场化。通过新管理主义的视角，不难发现：一方面政府自身的组织方式不再是自上而下的等级制，政府组织朝着扁平化、管理者自我控制的方向发展；另一方面，由于政府与社区的分离，社区具有了一定的自治权，因而政府管理社区的方式也不再仅仅是命令――服从，而是协商互动。
（二）自治理念的革新
随着政府的分权化改革，政府与社区逐渐分离开来，社区自治的理念得以复兴。不过，社区自治理念的复兴并不是要回归到传统社区自治的理念中去。传统的社区自治所赖以嵌入的传统“社会――国家”结构，在全球化与个体化的冲击下正在走向解体。“社会正在遭受全球政治和生活政治的夹击。在‘流动的现代性’条件下，社会的影响力逐渐减弱，社会不再是一个自我封闭的实体，不再有明确的边界和规范，以至于个体被迫用自身的资源去解决社会问题。”与此同时，“国家从总体上丧失了大部分曾经拥有的各种：它经常处于‘别无选择’的境地，而不是自由地实施政策选择。”〔6〕而传统“社会――国家”结构解体包括“整合与瓜分、全球化与地方化，是两大相辅相成的过程。更确切地说，它们是同一过程――即世界性的、权力和活动自由的重新分配――的两个方面”。〔7〕上述这些因素都促使社区自治的理念进行革新。
自治理念的革新促使政府从集权走向民主。不过就政府的民主形式而言，其不同于传统抽象的“人民”以及代议民主，由于社区治理主体的多元化，协商民主正在成为政府民主的新形式。与此同时，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立场，任自由市场理念侵蚀社区自治，也不能采取过度干预的方式破坏社区自治。随着社区内在生活政治的兴起，政府在很大程度上应当懂得分享权力、实现与社区的合作共治。
（三）情谊理念的革新
情谊理念其实是一种伦理道德理念。正如卡蓝默所认识到的那样，“伦理问题……是因为公（国家）和私（市场）的双重失败造成的”。〔8〕虽然，通过传统理念的再造，管理与自治都具有了一定的新内涵，但是，新管理主义与新自由主义仍然具有忽视情谊关系的缺陷。这就引发了人们对情谊关系的再思考。哈贝马斯看到，新的市民社会“不再包括控制劳动力市场、资本市场和商品市场的经济领域。无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。〔9〕与此同时，“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决”。〔10〕这就为社区情谊关系的重塑提供了可能。尤其是“社会资本”概念的提出使得社区情谊关系受到广泛的重视。“社会资本包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织理论语境中，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方式。”〔11〕 毫无疑问，上述的思考都为社区在新型社会情境中构建抵御流动性风险的伦理情谊网络提供了方向。
情谊关系的重塑不仅仅关乎社区，同样也关乎政府对社区的治理。帕特南在研究政府改革时，通过意大利政府改革的不同效果分析，发现社会资本在促进政府改革方面起着重要的作用。在帕特南看来，社会资本存储在一些自发性的组织之中。“这些自发出现的组织，与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪。处境相同者愿意齐心合力，以抵御社会迅速变化所带来的风险。”〔12〕这其实意味着，政府在进行改革时，为了促进社会问题的有效解决，可以依靠社区内在的社会资本。在一定程度上，引导、开发和完善社区内部的社会资本对于培育社区情谊关系、维系社区团结具有重要的作用。与此同时，社区情谊关系的培育反过来也要求政府实现伦理化和道德化。
（四）传统理念革新的困境
在工业社会中，“政府与社会关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕在政府的边缘，并形成了稳定的中心――边缘结构”。〔13〕在中心――边缘结构中，中心对边缘具有特定的支配作用，边缘要服从于中心。就政府与社区的关系而言，社区管理的科层制就是中心――边缘结构的实现方式之一。随着政府职能社会化，社区从政府的严格管制中脱离出来。社区与政府的分离使得政府的中心地位被削弱。随着社会中心论的兴起，社区与政府关系的中心――边缘结构发生了变化，两种社区中心论被凸显出来。一种是从市场社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到商品化的理念之中，与此同时政府也被放置到边缘位置。另一种是从志愿社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同样也处在边缘位置。虽然，从基于科层制的政府中心论到基于市场理念或志愿理念的社会中心论的转变，促进了经济、社会与政治秩序的辩护。但是这三种中心论在试图把功能相对分离的社区与政府整合到一起时，采用的都是单一化的策略。这种单一化的策略其实是追求同一性的表现。这种同一化的策略无视功能分化的合理性，试图强制性地实现功能的高度整合，最终却导致社会功能的紊乱。尤其是在当前社会复杂性与流动性不断增长的情境中，这种依靠单一中心进行功能融合的策略就会更加不合理。
为了克服单一中心整合模式可能带来的社区治理的碎片化，一种多中心的理念逐渐兴起。在一定程度上，多中心理论的兴起为多元力量的共同发展提供了合理性证明，并减弱了多元力量为了争夺单一中心地位而发生分裂的可能性。但是，多中心理论仍然停留在中心理论的视野之中。虽然，多中心理论虚化了那个绝对的单一中心，但是它并没有真正地解决碎片化问题，而只是把碎片化问题弱化了。一旦那个能够维系多中心之间均衡的隐秘力量被忽视，社区治理的碎片化会以更极端的形式出现。其实，不论是单中心还是多中心，都没有真正的理解当前社会分化的意义及其限度，因而也就没有理解社会整合的意义及其方式。社区治理的碎片化问题，看似是一个分化过度的问题，其实也是一个整合不当的问题。社区内在力量的分化，自然会带来多样化的功能及其合理的存在。但是多样化的功能之间必须有所整合才不至于出现紊乱状况。这就要求超越简单的分化逻辑和局部思维，从整合与整体的角度重新思考社区治理。
三、合作理念中服务型政府治理社区的策略
传统理念的革新，在一定程度上有利于拓展人们对于社区治理现代化中服务型政府的认知。社区管理理念的革新透露出服务型政府的职业属性，社区自治理念的革新揭示出服务型政府的政治属性，而社区情谊理念的革新则凸显了服务型政府的伦理属性。但是，传统理念对于新型社会分化与整合的不当理解，会在很大程度上限制人们对于服务型政府的准确理解。这就要求，用一种更加合理的理念来理解社区与政府之间的关系。
（一）合作理念的维度
社区治理的现代化需要服务型政府具有一种合作理念。虽然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工业化的进程中，合作具有新的特质。
首先，合作蕴含了领域融合的维度。近代社会“处于不断分化的发展过程之中，社会生活的一切方面，都进入了一个不断分化的历史进程中了”。“在近代社会的分化中产生了公共领域与私人领域，在这同时，日常生活领域也开始作为一个相对独立的领域出现。”〔14〕领域的分化一方面促进了社会的多样化，另一方面也带来了社会的复杂化。为了实现社会秩序与整体功能的发挥，各个领域之间必须被有效协调起来。不过工业社会中的领域协调是依据同一性的领域侵蚀。所谓领域侵蚀，其实就是用一个领域的原则与功能来取代其他领域的原则与功能，以实现各个领域之间功能的一体化。但是，领域侵蚀用单一功能来支配其他功能的实践，最终被证明是无效的。在新型的社会情境中，重新分化出来的各个领域不仅具有了新的特质，而且在协调的理念和方式上也发生了变化。从社区治理的角度看，生活在社区之中，并不是生活在一个封闭的、同质性的空间之中，而是生活在一个信息、资源和人员不断流动的空间之中。社区内存在的多种功能领域之间的关系不再是同一性的支配和服从关系。各个领域之间的关系不再是侵蚀与被侵蚀的关系，而是融合关系，即从相互建构的意义上把握各个功能领域之间的嵌合方式。
其次，合作理念蕴含了伦理的维度。社区内在各种力量之间的融合，显然不能通过竞争与控制实现，而是需要激发一种关于伦理共同体的想象力。“对共同体来说，多样性和包容性并非势不两立。在许多语境中，我们把共同体理解成是由比较松散的合作活动和群体构成的。忠诚和凝聚固然重要，但是，关切和考虑每一个人的利益这一隐含承诺同样重要。为了共同体的目的，分界线被打破了。焦点转移到共同事业和共同的生活。”〔15〕 换言之，共同体的构成虽然是多样的，但是共同体各个构成部分之间并非是相互隔离的、而是相互沟通的。共同的事务也并不是被事先自上而下给定的，而是通过各个构成部分之间相互破除自身的禁锢而相互建构起来的。与此同时，对于合作的伦理之维和道德共同体的理解也可以通过社会资本这一路径。社会资本作为一种社会粘合剂，有利于修补由市场机制所引发的社会分化与分裂。在帕特南看来，社会资本有两种，一种是黏合性社会资本，一种是连接性社会资本。“黏合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员的团结。连接性社会网络，能够更好地连接外部的资产。连接性社会资本可以产生出更广泛的互惠原则，而黏合性社会资本则会使人们局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用这些社会资本的有利特性，可以建构出一个合作网络。
再次，合作理念蕴含了网络的维度。正如鲍曼所认识到的那样，“‘社会’越来越多地被视为一种‘网络’而非‘结构’（更不用说一个稳定的‘整体’）：社会被人们认识为各种随意性的联结和分离的矩阵，一个能出现无数种排列组合方式的矩阵”。〔17〕 在很大程度上，网络概念提供了一种不同于结构概念的理解图式。第一，结构可能预设了一个先在的整体性或者说“一”，然后结构中的所有其他构成要素都要依据这个整体性或“一”来进行自我建构；而网络并不预设一个先在的整体性或“一”，而是在互动的过程中实现各构成部分之间的平衡。第二，结构具有信息传递的单向度性，而网络具有信息传递的多向度性。第三，结构具有稳定性和寻求确定性的特点，因此不适应高度流动与不确定的社会。网络则具有灵活性，它能顺应不断变化的社会环境。第四，结构中的构成部分具有固定的位置并且处于不同的层级之中，而网络中的构成要素则不再具有固定的位置，处在平等的地位上进行互动。在很大程度上，只有“网络”才能为社区与政府的合作治理提供有利的关系模式。
（二）服务型政府治理社区的策略
首先，引导新型社区自治。当前社区自治的兴起并不是一个单向度的内生过程，而是一个多向度的互构过程。政府也将会在新型社区自治兴起的过程中发挥特定的作用。就社区治理的建构而言，社区治理中的关系既不应当是竞争性的交换关系，也不应当是控制性的管理关系，而是服务性的合作关系。就当前服务型政府建设与社区自治兴起的关系而言，服务型政府应当引导社区走向新型自治。服务型政府既不能采取自由主义的策略放任社区自治，也不能采取管理主义的策略控制社区自治。历史的经验已经证明这两种策略都是不可行的。服务型政府作为在全球化、后工业化进程中政府建设的目标模式，就应当以服务的理念来处理其与新型社区自治的关系。在很大程度上，服务型政府既要承认新型社区自治，又要促进新型社区自治的成长。因而服务型政府可以通过引导的方式促进新型社区自治。服务型政府引导社区自治，就是要以合作的理念引导社区自治，使社区自治被纳入到网络化的治理结构之中，并促进政府与社区在功能上的有效融合。
其次，培育社区伦理精神。工业社会是一个理性化的社会，伦理精神被作为一种价值巫魅驱逐到社会精神的边缘位置。社区的伦理精神同样也受到了排挤与限制。一方面，社会层面上的个人自由和组织控制的理念把伦理精神变成了附属于它们的理念，因而社区伦理精神就无法得到伸张。另一方面，由于政府也支持个人自由组织控制的理念，社区的伦理精神也就无法制度化。在全球化、后工业化的进程中，人们重新从社会团结与道德责任的维度来寻找新的社会治理方式。在社群主义和社会资本理论的助推下，社区伦理精神的培育再次成为一个焦点问题。第一，我们不能够再用一种感性的和自然主义的视角来看待社区伦理精神。随着社会越来越复杂，社区伦理精神的建构必须自觉化。第二，当前社区伦理精神的培育需要从领域融合的角度来理解。工业社会中的社区伦理精神在领域分化的过程中被削弱。在后工业化进程中，随着政府职能的社会化，社会治理的主体变得日益多元化，领域融合的迹象已初露端倪。第三，随着领域的融合，政府与社区的关系也将发生变化。在很大程度上，社区不应再持有一种传统的自然主义的道德观，政府也不应当在从自由主义或管理主义的角度来理解自身的伦理特质和社区伦理特质。只有通过服务型政府才能培育社区伦理。服务型政府只有通过实现行政人员道德化以及建构道德制度才能矫正自由主义和管理主义对于其自身伦理精神的限制。政府的伦理化有助于引导社区的伦理化。
再次，构建社区合作制度。社区的发展离不开制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演着重要的角色。不过，在当前社区重建的情境中，政府所提供的制度保障类型以及提供制度保障的方式都与工业社会中政府的所作所为有很大的区别。工业社会中的制度设计是由两种理念支配的，一种理念是竞争，一种理念是控制。当然，这两种理念之间也存在着交叉和混合的现象。不过这三种形式不再适应新型的社会情境。通过服务型政府建构的合作制度的理想类型应当是由伦理精神联结在一起的行动者网络。第一，通过服务型政府建构的合作制度不是一个结构而是一个网络。“网络”与“结构”相比，更适合于理解和应对当前社会的特质，即由高度复杂性和流动性所导致的关系模式。第二，通过服务型政府所建构的合作制度是行动者的网络。行动者具有自主性，不像结构中的行为者那样只是被动的服从并执行来自上面的命令。在一定程度上，行动者不仅仅再从上层接受命令，而且也在与其他行动者的互动中开展活动。在由“网络”所提供的无中心和无层级的关系中，行动者能够围绕着公共事务的解决展开自主而平等的交往。第三，服务型政府所建构的合作制度是具有伦理精神的行动者网络。行动者只有具备伦理精神才能彼此信任和相互合作。政府作为网络中的一个重要行动者，必须实现自身的伦理化，并以伦理精神为指导服务于其他行动者。
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社区治理的特性范文第10篇
一
自治，是指特殊区域根据自身实际，自我管理、自我约束、自我发展的特殊形式。这种自治形式是我国单一制国家结构所独有的形式，它使具有特殊的区域获得自主发展的充分权利，同时又保持与整个国家在结构上的协调一致，是我国解决特殊区域管理与发展问题的最有效的措施。
但长期以来，自治这一特殊的政治形式，实际上是一种民族区域自治的简称，民族性几乎成了自治的唯一属性，自治的运用被限于调整国家与民族关系的狭小范围，自治的效率低下。改革开放以来，随着政治、经济和社会条件的巨大变化，这种单一的自治形式已被打破，自治无论在形式还是内容上都发生了明显变化，自治形式呈多样性、多层面的发展态势，成为当今中国国家结构中最具活力的要素。
当前，这种活跃的自治形式突出地表现在，民族区域自治形式、地方自治形式和社区自治形式三维一体的自治新格局的初步形成。
1.民族区域自治形式。指少数民族聚居的地方，根据本地的民族特性，自主管理其内部事务的政治形式。这是为解决国家与民族关系而设置的，是我国最早实行的自治形式。这种自治形式以《宪法》和《民族区域自治法》的形式固定下来。但在改革开放前，这种唯一的自治形式因强调国家权力的统一与集中而流于形式，法律所赋予民族自治地方的各项自治权并未落到实处。改革开放以来，民族区域自治制度有了较大发展，实行区域自治的范围更广，自治权的行使也有更充分的法律和政策上的保障。
应该承认，当今中国的民族区域自治形式，不仅作为少数民族自我管理内部事务的形式而存在，而且着眼于各民族的平等、和睦和共同繁荣，切实保障少数民族对适当的生活空间和社会公正的需求。这种自治形式，集中体现了一个国家对少数民族人权的尊重和社会价值的认可。从这个意义上讲，这样一种自治形式的存在，使中国的社会主义民主形式，更加真实和完整。
2.地方自治形式。指具有特殊性的地方一级行政区域依法自主管理本区域内部事务的政治形式。主要包括未来香港、澳门等特别行政区的高度自治形式。这种自治形式是为解决中央与地方关系而设置的，属于一种新型的自治形式。
改革开放，不仅增强了地方的自主性、相对独立性，而且不同社会制度的区域在一国内共存也成为可能。根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，设立香港、澳门特别行政区，两地实行高度自治。可见，香港等特别行政区不同于内地一般行政区域，属于地方一级行政区中，享有高度自治权的行政区。这种自治形式，包含这样的意思：香港等地区因与内地社会制度和历史传统质的差异，不能纳入一般地方行政区。为克服制度差异给国家完整、统一带来的障碍，必须以地方自治的形式确立其在国家结构中的位置，而且因制度的差异，这种地方自治具有突出的特点，即自治的高度性。
经济特区是改革开放以来所出现的新事物，也是区域差异所必然产生的结果。经济特区虽行政区划不同，但因占居区位、经济条件的优势，都有比其它行政区域更大的经济自。这些权力以国家的经济政策和特区法规的形式固定下来，为特区的经济发展带来空前的活跃和繁荣。应该看到，特区的经济发展，除需要相应特殊的经济政策和经济权力外，还必须将其置于良性的社会机制之下，特别是需要相对独立的行政管理方式和行政自，以促进特区的全面社会进步。所以，随着经济特区发展向纵深的推进，特区的自主范围和程度也在逐步提高，特区正变成一种经济职能与行政职能重合为一的综合性的相对独立的社会实体。从这个意义上说，经济特区实际上也是一种具有某种独立意义的地方自治单位。当然，这种地方自治，主要是从经济发展战略上设置的，自治的经济因素更多，而政治因素较少。
3.社区自治形式。指以居住区域为基础，由群众自愿组成、自我管理、自我约束的基层社会组织。属于基层群众自治组织形式。如城镇的居民委员会，农村的村民委员会等。自愿性和群众性是它的基本特征。这种自治组织，严格说来不是国家结构形式的内在要素，但又通过与基层政权组织的交互作用中对国家结构形式产生一定的影响。基层政权通过基层群众组织化“官治”为“民治”，使许多繁锁的事务在基层中得以化解，减轻了政权组织管理的任务量，而基层群众组织则依靠基层政权的支持和帮助开展自己的活动。〔1〕
故这种自治形式与属于国家结构要素的自治形式具有密不可分的关系，两者的精神和内涵一致，它们相辅相成、互为补充，共同构成了中国社会主义民主的强大基础。正因如此，我们认为，社区自治形式纳入这里所论及的自治形式的范畴，才不失为自治形式的完整性。
三种自治形式相互结合构成了我国目前自治的大体框架和走向，从中可见，新时期的自治形式有如下几个特点：
第一，设立自治的依据更为灵活。民族因素作为设立自治的依据，已被区域的特殊性所取代。无论民族区域自治形式，还是以香港特别行政区为代表的地方自治形式，以及社区自治形式，与一般行政区域不同的特殊性，是这些区域自治的根本所在。民族区域自治的特殊性在于它的民族特性背后体现出的政治、经济、文化等因素与汉族的较大差异性；以香港特别行政区为代表的地方自治的特殊性在于社会制度与内在质的差异性；而设立居民委员会、村民委员会的社区自治单位，本身表明这些社区确有不同于其它社区的特殊需要，而这些需要不能从政府管理中获得，只能通过设立社区自治单位来实现。
所以，特殊性是一个区域自治的前提和基础，无特殊性的存在，也就无区域自治的存在。但区域特殊性的存在也非必然产生自治。事实上，我国单一制结构中的各行政区域都不同程度地存在特殊性，而且随着改革开放的深入，区域特殊性的层次和程度都在不断提高，我们认为，只有当这种区域特殊性的存在，使国家集中统一的管理方式无法在该区域落实，区域自治才成为必要。
第二，三种自治形式并非处于同一水平上的自治，而是层次不同、形式有别的自治形式。以香港特别行政区为代表的地方自治，由于对其历史传统和现状的认可，奉行统一，治权下放的高度自治原则，其自治形式不仅特殊，而且层次最高。这种自治区域，最大限度地享有了作为一个地方行政单位所应享受的权力，国家在总体上对其的管理和控制，更多的是程序上、法律上的意义。
相对而言，民族区域自治形式，因其考虑的是民族特性，即所体现的经济、文化、地理、观念等与汉族的非实质性的差异，而非认可民族现存的制度，故这种自治形式只能是社会主义条件下的有限自治，集中反映在自治的“一国一制”的特征，以及由此决定的自治权的有限性和不完整性。不具有任何政权组成因素的社区自治则属于较为松散的自治形式。这种自治既无法律上的有效性和程序上的有序性，更无活动上的强制性，而是社区群众自愿组成，以自律为原则的一种随意性较大的自治组织，其活动有很大的局限性，是最基层、最低级的自治形式。
不可否认，三种自治形式因层次的不同，自治权力多少也各异，但权力的多少只是自治在“量”上区别的表现，自治的“质”则未改变，即三者在法律上所体现的是区域的自，而非自决或独立权。即便香港等享有高度自治权的特别行政区，其自治的高度性也以一国为限，即必须是一国条件下的自治。
第三，自治虽层次、形式多样，但在整个国家结构中仍是特殊的一环，不具有普遍性。单一制国家，不仅表现权力机制的高度统一，而且国家结构形式要求总体上中央与地方、地方与地方的一致性，而体现差别的自治形式始终是作为单一制国家结构形式的必要补充而存在的。尽管这一自治形式，具有相对活跃的特点，但不能因此否定我国单一制国家结构形式的主导地位，相反这种活跃自治的自治形式，正是具有中国特色的社会主义国家结构形式的体现。
二
改革开放，给中国社会带来了巨大变化，这种变化不仅体现在国富民强的表层，而且更深层地表现在经济、政治、社会、文化因素的变化，而这些因素的变化正是作为国家结构要素的自治形式相对活跃的客观基础和重要条件。
变化之一：社会观念由整体性、全局性向区域独立自主性的转变。
在计划经济体制下，高度集中的权力和资源配置，产生了高度统一的意识形态，社会的整体和全局观念牢固，凡事以整体、全局利益为重，漠视局部、地区利益，区域自主意识弱化。而国家高度集中的统一管理模式，进一步抑制区域自我意识和主动性的发挥，其结果又导致地方、局部对国家的依赖性。这种整体、全局的观念，使我国绝对统一的单一制结构得以加强，而体现区域自主性的自治形式被忽视。
改革开放以来，随着社会经济发展战略目标的确立，调动地方、局部、乃至个人的积极性和主动性，成为改革成败的关键，而积极性和主动性的发挥，就必须正视地方和局部的利益。随着区域对自身利益关注的增强，区域对自由发展空间的渴望也随之高涨。所以，从全国范围来看，在坚持国家整体利益的前提下，区域的自主意识正在兴起，务实、求实的精神正代替务虚、盲从的意识。
改革开放的最终结果，在于建立社会主义的市场经济体制。市场经济所独具的公平、平等、自愿的法则，要求市场主体的价值必须在市场经济的竞争中得以实现，任何行政指令、长官意志在市场经济中变得无足轻重。只有各市场主体根据自身的实际情况，自主支配、自主管理，才能在市场竞争中立于不败之地。而市场主体自主性的发挥，又必须以置身于其中的区域自主性的发挥为条件，因为区域的发展决定了各市场主体的发展。所以，随着社会主义市场经济体制的确立，区域自主意识必然进一步巩固和增强。区域自主意识的增强，必然
对计划经济体制下高度集中的国家结构形式产生影响，成为自治形式在局部范围活跃的内在动因。
变化之二：中国社会结构由总体型向分化型的转变。
改革开放以前，计划经济体制的集约化管理模式，中央权力的集中和高度统一，不仅产生整个社会利益机制的统一和集中，地方利益的弱化，而且在这种体制下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，使中国社会结构具有总体型的特点。所有的社会组织，不管是行政的、事业的或经济的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隶属关系和行政级别，并依此从政府那里获得按计划分配的资源。同一类、同一级组织在内部结构、社会地位，以及行为方式上没有什幺不同；不同类别、不同等级的
组织之间虽然在资源获取多少、权力大小、专业职能等方面存在着一定的差异，但在行为方式和制度框架上没有什幺显着的不同。〔2〕整个社会结构表现出同质同物的特点，社会的“异质性”成份缺乏，所有社会组织的独立利益和自既无从产生，也无存在的必要。
改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转轨，局部利益、群体利益的被尊重，利益多元化的形成，社会组织自由空间的出现和扩大，社会结构开始发生分化。这种社会分化从整体利益与局部利益的划分出发，产生多层次、多元化的社会结构，其特点是社会“异质性”的增多，表现在社会组织的成份、构造日趋复杂。如改革开放以来，出现的三资企业、私营企业、个体经营者、各种名目的社会团体等等。这些组织无论在事实上还是法律上，都是独立的社会主体，都有维护自身权益的需要。随着改革的深入，这种社会分化的速度将进一步加快，分化程度更高。
各社会组织得以有效分化，其自身权益的被尊重，又必须与分化的社会结构相适应的国家结构形式和政府管理模式的建立为条件。这种国家结构形式，必须适应区域自主性的需要，相应的政府管理模式，应以拥有更加灵活的自为特征。而区域自治形式最能满足这样的需要。因此，社会结构由总体型向分化型的转化，也是国家结构从总体统一向局部分化的一个重要因素，自治在这一局部分化中扮演了一个不可替代的角色。
变化之三：政治权力结构由中央集权向地方分权的转变。
单一制国家结构形式，要求权力向中央集中，强调中央的统一管理和步调一致，同时也注意中央与地方间适当的权力分配关系。但在改革开放前的三十多年中，这种权力结构未向地方倾斜，相反更加集中于中央。在这种失衡的权力格局中，“全国一盘棋”是构造中央与地方以及不同区域间关系的基本原则。每一个地区都是国家这个整部机器的一个部件，局部必须服从全局，各个地区存在的价值取决于其对整体所做的贡献。〔3〕这种政治与行政权力集中的“全国一盘棋”的管理模式，使各地方的构造和内在因素完全一致，而区位、自然条件、人口因素所产生的政治、经济、文化的差异，也因这种固有的权力格局所掩盖。这种权力格局的存在，使中国超稳定的单一制国家结构形式，得以进一步加强，自治形式则相对受到排斥。
改革开放以来，经济体制改革的核心也就是经济权力的分配问题。高度集中的计划经济体制，不仅导致高度集中的政治权力，也带来高度集中的经济权力。政府职能部门操纵经济生活的方方面面，经济实体因政府的过多干预而缺乏自主性和创造性。改革的着眼点就是以权力再分配的宗旨，实行政企分离、国家所有权与经营管理权的分离，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。
一个企业的发展活力和高效率必须有自，必须赋予其发展的内在动力，同样，一个地区的经济和社会发展，如果脱离该地区的实际，由中央高度集中，实行一盘棋的管理模式，区域发展必然因缺乏内在动力而停滞。一位学者指出：现代化过程中的国家，在确立高效率的经济发展这一首要目标之后，切不可忘记及时设定一个足以保障市场竞争的平等和资源分配的公正的社会目标。这意味着必须在非经济领域中进行一场深层改革，否则就会断送经济方面已经取得的成果。这也意味着要对权力结构进行重新组合，其任务不妨用一句话来概括：管理方式的合理化。〔4〕所以，经济体制改革所带来的企业发展活力，到一定时期，固有的高度集中的政治体制必然成为社会经济发展的障碍，政治体制改革尤其是中央与地方权力关系的改革，也就立即提到日程。
改革开放以来，中央与地方的权力划分，主要是克服过去极不平衡的权力结构，寻求一种中央与地方权力关系合理分配，协调一致的新型权力格局。所采取的主要步骤就是简政放权，即将本应属于地方性的权力，交给地方行使，自主支配，中央所要做的是，从宏观上加以调控，引导地方沿着正确、健康的轨道发展。
向地方放权的结果，使地方的自主意识和社会主体地位进一步增强，增强的地方自主意识和社会主体地位，又要求中央的进一步放权，由此形成权力分配的良性循环系统。与此同时，在集权条件下并不突出的各地区位条件和历史遗产的差异，在放权后明显地暴露出来，使各地的发展一开始就不处于同一水平上，呈现明显的梯度状态，各地具有较强的“异质性”。特殊区域给予特殊政策，是国家权力分配的基本准则。故各地“异质性”的存在，导致中央权力分配的不平衡，而不均衡的权力分配又使各地的差距进一步拉大，“异质性”进一步增强。区域“异质性”不断积累的结果，最终导致国家的统一管理无法在该区域落实，而区域自治成为必然。
改革开放以来，中国社会出现的以上三个方面的变化，都从不同侧面并在相互作用中对我国集中统一的国家结构形式产生一定程度的影响，这种影响由表及里，最终导致国家结构要素中的自治形式在局部范围的相对活跃。
尽管自治作为我国单一制结构的必要补充而存在，其对国家结构引起的“振动”也是局部和有限的，但随着自治形式在局部范围的活跃，其在国家政治生活的层面上产生的影响和作用，则是深远的。这种影响和作用主要表现在以下几方面：
1.自治的状况在一定程度上是衡量我国社会民主化程度的标准和尺度。在集权体制下，民主也同时存在，民主的积极性同样被提倡，但由于表现意志和发挥群体智能的渠道单一，个人、群体的意志，通过层层“过滤”和“集中”而被削弱，以至被集中所代替，故这种民主实际上是形式上的和不真实的，民主的效率低下。
列宁曾指出：“需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度。”〔5〕自治正是这种民主制度的合理形式。自治在坚持集中的前提下，强调区域的特殊性，尤其是与其它区域的差异性，更注重实际和讲求实效，区域意志、群体意志乃至个人意志的表达更为直接，而程序和环节大为减少，民主的发挥更为有效，而集中也更易实现。
从中可见，自治形式在国家结构中虽不具有普遍性，但又是我国社会主义民主在区域范围内的一个缩影，它从一个侧面反映了我国社会主义民主的发展状况。所以，自治形式在区域范围运用的频率和力度，应该是也必然是我国现代社会民主程度的重要标准之一。
2.自治是解决国内差别的有效手段。自治产生的依据在于区域的特殊性，而这种特殊性又集中表现为区域间的差别，自治正视、承认这种差别而存在。单一制国家，客观上要求国家结构组成要素的“同质性”更多，而相对排斥国家结构要素中的“异质性”，强调整体的统一和权力的集中。如果统一的单一制国家结构中存在“异质性”要素，其如何与单一制国家整体以及与其它要素相互协调，“和平共处”？显然，既不能不顾差别地实行结构一体化；也不能将国家“异质性”的要素从其内部分离出来，形成完全独立的实体。两种极端都有
害于我国单一制国家结构的稳定和发展。而最有效的解决办法，就是借助自治手段，通过这一手段的运用，不仅阻止单一制国家结构形式因“异质性”的存在而可能出现的分离，同时又正视和照顾到区域差别，使有着差别的区域与国家整体相互协调。我们认为，单一制结构内要素的“异质性”越高，自治运用的力度也越大，自治在稳定国家结构上的作用就更为明显。
应该看到，承认区域差别只是自治的外在表现，而消除差别才是自治的内在要求。自治是特殊区域自主管理本地内部事务的形式，在特殊的区域针对特殊的情况实施特殊的管理，不是为了扩大区域本身的特殊性，而在于充分调动特殊区域的积极性，促进该区域的社会全面进步，缩小以至消除区域间的差距。
从社会综合指标看，我国目前仍处于社会主义的初级阶段。这一阶段的特征集中反映在社会发展的不平衡，区域间差距较大，而改革开放又使各地的差距进一步拉大。随着自治形式深入持久的推行，区域差距的缩小，进而达到发展的同步，自治的使命也将终结。所以，中国现代社会由初级阶段向高级阶段的跨越，社会由初级文明向更高文明的推进，自治在推动这一进程的同时，也使自己归于消亡。
3.自治通过调节中央与地方、地方与地方的关系，起着保持社会稳定和协调发展的作用。在高度集权的政治体制下，国家权力高度集中和统一，整个社会维持一种面上的“虚假的协调和一致，但社会深层却因社会差别无法化解，群体、个人意志无处表达，社会公正无法实现而运酿着许多不安定的因素，而不安定因素的不断积累，到一定时期必然发生社会表层的动荡，我国改革前历次社会、政治动荡的事实反映了这一点。
改革开放以来，自治形式的多样性和多元化，成为国家结构形式中最具活力的要素。这一事实本身说明，我国社会主义民主在质与量上的进步，自治所表现的自强、自主的精神在社会中的兴起和传播，个人素质的提高和社会自律原则的增强。总之，社会已处在一种比较宽松与和谐的氛围之中。而自治本身的实践和运用又进一步促进社会的和谐和稳定。不难设想，如果不在有着特殊性的民族地方、香港等地区实行相应的自治，民族差别、社会制度差别所引发的冲突和矛盾就无从化解，社会动荡在所难免，甚至国家的统一和安全也将受到威协。
社区治理的特性范文第11篇
当前，中国正处于社会大变革时期。这种变革在城市社区治理方面主要表现为从计划经济体制条件下的行政性社区管理模式向市场经济条件下的公民自治性社区治理模式的转变。
在计划经济体制下，中国实行的是高度集权的政治经济体制和社会管理体制。在这种体制下，国家对基层社会进行管理的基本模式，是以“单位管理”为主，并辅之以“街居管理”。所谓“单位管理”，是依托“单位”，凭借“单位”的行政权力体系，对隶属于“单位”的基层社会成员实行的全方位管理。“单位”是中国城镇居民对自己隶属于其中的国营、集体性质的社会组织——工厂、商店、学校、医院、党政机关等的统称。在计划经济时期，“单位”不仅是社会生产组织，也是社会生活和进行社会分配及管理的组织单元。任何一个单位，都被赋予了不同的行政级别，归属于某个特定的“条”(中央政府主管部门)、“块”(地方政府主管部门)行政组织，成为社会行政管理组织的延伸和载体。按照“条”、“块”行政组织进行的国家权力和社会资源的分配被最终落实到各个企事业单位，企事业单位的级别越高，权力就越大，拥有的资源、利益和机会也就越多。单位对其内部职工个人及家属发挥着保障就业、劳保福利、分配住房、解决子女入托入学，甚至出具结婚登记证明等多方面功能；而且单位职工通过接受福利分房的方式居住在一起，家庭邻里矛盾通常通过工作单位来解决。由于单位垄断了社区的政治、经济、文化、社会等资源，从而导致了单位成员对单位的全面依赖关系和单位对单位成员的全面支配关系，因此，“单位管理”在计划经济时期就成为实现城市社会基层管理的主要途径。所谓“单位管理”，实质上就是国家行政权力以“单位”为中介而实行的城市社区行政性管理。
“单位管理”的对象，是所有隶属于特定单位的城市市民。而对于那些不隶属于单位的城市市民，则难以依托单位进行管理。为了解决这一问题，就产生了“街居管理”的方式。所谓“街居管理”，是指通过街道办事处及其所指导的居民委员会组织，对特定区域内的基层社会成员实施的管理。根据1954年第一届全国人大第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会条例》，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调节居民间的纠纷等。因此，所谓“街居管理”实际上就是政府通过街道办事处和居委会对基层社区行使行政权力的管理体制。
无论是“单位管理”还是“街居管理”，都表现出“行政全能主义”的特征。所谓“行政全能主义”，实际上是一种以行政权力为唯一主体的社会管理模式。这种管理模式，信奉行政权力的至高无上性和绝对支配性，以行政权力为组织与管理经济生活、政治生活和社会生活等的唯一主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，并且排斥非政府组织或民间组织在经济、政治、文化与社会发展等各方面的应有地位和作用。通过“单位管理”和“街居管理”，政府在社会基层管理中实际上扮演了无所不在、无所不能的角色，是计划经济时期城市社区管理的唯一主体。
计划经济时期以“单位管理”为主并辅之以“街居管理”的城市社区管理模式，是当时历史条件的必然产物。通过这样的管理模式，政府实现了对城市基层社会的控制和整合，从而达到了社会稳定和巩固政权的目的。然而，这样的模式在发挥历史作用的同时，也不可避免地造成了一些负面影响。这种影响主要是：政府行政权力与职能的急剧膨胀；公民社会难以生成和发育；自治性民间组织极为匮乏；城市居民形成强烈的依赖性人格。由于政府统揽所有社会资源的配置，置身于庞大的行政网络中的居民只能把政府视为唯一可求助的对象，从而在客观上形成对政府的强烈依附关系，在主观上造就强烈的依赖性人格。而居民的依赖性人格，又使得居民缺乏社会参与的积极性和主动性，社区民主自治也因此失去了前提和基础。
(二)
20世纪70年代末至今，改革开放使整个社会发生了深刻的变化，学术界通常把这种变化称作社会转型。一般而言，社会转型是指社会的动力机制、结构形态、发展模式与体制由传统向现代的转变。中国社会转型的基本内容是实现计划经济体制向市场经济体制的转型，传统农业社会向现代工业社会和信息社会的转型，传统封闭的单一行政化社会向现代开放的公民社会的转型。
在这样的转型过程中，毫无疑问，计划经济时期形成的城市社区行政性管理模式必然受到强烈的冲击。随着市场经济体制的日臻完善，现代企业制度的建立，计划经济时期政府通过国有企事业“单位”这一中介实现对城市社区的全面管理的体制正在逐渐消失。这主要是因为：企事业“单位”不再是政府的工具和附庸；“单位”过去所承载的生产职能与社会福利职能实现了分离；以私人住宅为基础的商品房小区取代了以公有住房为基础的单位职工生活区。社会转型期“单位管理”所遭遇的上述变故，使得计划经济时期曾经行之有效的“单位管理”不可避免地走向了终结。
社会转型期发生的社会结构与社会管理体制的变化也使得计划经济时期作为“单位管理”体制补充的“街居管理”体制遇到严峻的挑战。“街居管理”体制的困境主要表现在以下几个方面：一是在社会转型过程中，大量新型生活小区在短期内大量涌现，社区公共事务急剧增加，而且公共配套设施尚不健全，使得街道办事处和居民委员会的管理领域急剧扩展，造成其不堪重负的状态；二是在改革过程中出现的下岗失业人员、个体户和私营企业主，以及其他无单位归属的人员同处一个生活小区，形成复杂的“陌生人”社会，加重了街道办事处和居民委员会的工作难度；三是随着农村劳动力人口向非农产业的转移，城乡人员社会流动愈益频繁，城市街区涌入不少没有当地户口的外来人口，这使得街道办事处和居民委员会不仅要管理本社区的“正式”居民，还要管理居住在本社区的许多“非正式”居民，而这些“非正式居民”的流动性又很大，难以纳入制度化管理；四是社区的居民委员会不仅承袭计划经济时期已有的工作，还要接受街道办事处以及其他上级政府机构交办的各种市场经济条件下出现的大量新任务，几乎没有精力顾及居民自治事务；五是新型的商品房物业小区的大量出现，改变了房产的所有权关系，出现了传统街居管理主体在社区治理中的边界限制，许多街道办事处和居民委员会难以适应新社区的财产所有权环境。
面对转型期城市社区发生的重大变化，原有的街道办事处和居民委员会在性质和功能上都表现出一定程度的不适应。从性质上看，居民委员会虽然在《城市居民委员会组织法》中被规定为“群众自治性的居民组织”，但实际上成了行政化、官方化的社会基层动员性的组织。而原有的街道办事处作为市或市属区政府的派出机构，其单一的行政特性，则使得其只能依政府的指令对社区实施管理，难以贴近基层、充分满足居民自主管理社区的意愿。从功能上看，无论是街道办事处还是居民委员会，作为实现行政目标的工具，更难以与住房私有化商品化的新型商品房物业管理相衔接。特别是《物权法》颁布以后，商品房小区业主共同所有的建筑物区分所有权的保护问题提上了社区治理的议事日程，业主所拥有的物权具有“对世性”的特征。这一特征决定了任何行政组织或者非业主自治组织都不具有对该物权的干预权。这就更使原有的街道办事处和居民委员会难以适应当前中国城市社区发展的新情况和新要求。
随着中国社会主义市场经济的不断完善，崭新的公民自治性社区取代传统的行政管理性社区已经成为历史的必然。社区行政的逐渐弱化，业主和居民对社区的自主管理不断增强，已经成为当前中国社区发展的大势所趋。为了适应城市社区变革的需要，1986年，民政部在推进城市社会福利工作改革会议上，提出了“争取社会力量参与兴办社会福利事业”，由此产生了社会力量参与社区建设的观念。以2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志，在中国出现了大规模推进社区建设的热潮。2003年6月，国务院颁发了《物业管理条例》，2007年3月，全国人民代表大会通过了《物权法》，规定由公民购买的私人住房组成的商品房小区可以依法组织业主大会和业主委员会对业主的公共财产进行自主管理，为中国城市社区公民自治的发展提供了法律依据，奠定了政治基础。中国政府开展社区民主自治建设，一方面希望通过实现社区自治达到社会稳定和社区发展的目的；另一方面希望通过居委会和业主大会等基层社会自治组织来实现对城市社区的有效治理。而随着城市社区公民自治模式的日益成熟，必然改变政府主导的社区管理模式，使政府直接控制社区组织的行政性管理模式逐渐淡出社区治理领域，城市社区公民自治的空间将会越来越广泛，从而形成新型的“居委会+业主大会(业主委员会)”的社区民主自治体系。
当前中国城市社区类型呈现出多样性，除了残留的少数单位社区和传统的街坊社区以外，中国还出现了城乡演进式社区、公有住房和私有住房混合社区、廉租公房社区、经济适用房社区、新兴商品房住宅小区等类型。而且随着单位制的解体，住房制度改革的深入，单位福利分房已不复存在，个人购房日益增多，单位社区已不再占据社区治理的主导地位，另外传统的街坊社区随着城市的更新改造也正在逐步消失，过去政府主导的所谓“社区自治”已经丧失了存在的物质基础。私人住房的增多必然使新兴商品房住宅小区成为当前中国城市社区的主导类型。当前，新兴商品房住宅小区的业主和居民对社区的环境安全以及公共财产维护等公共事务的关注十分重视，在对社区公共事务的处理上，越来越多地通过召开业主大会和组织业主委员会来进行集体行动。新型的以业主为主体的城市公民自治性社区的兴起，标志政府与社会及公民个人之间的关系发生了根本性的深刻变化，社区公民不再是被动的依附民，而是自主意识空前提高，参与意识明显增强，在社区维权实践中发挥极大积极性和创造性的新公民。
公民自治性社区治理模式实现的是一种自下而上的民主，为民众提供了参与社区事务的多种途径。但是民主不是“单行道”，而是双向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主没有达成合作，则可能消解民主自治的力量。因此，除了发展社区公民自治性民主之外，还必须构建政府和公民协商合作的民主机制，使二者联合起来共同治理社区，形成社区的善治模式，突破行政管理性社区和公民自治性社区单一发展的困境。这是社区公民自治发展的必然趋势，也是达到“小政府大社会”的城市社区民主治理体系的必由之路。
(三)
中国城市社区由行政管理性社区向公民自治性社区转化是必然的。但当前新型社区公民自治性治理模式刚刚起步，正处于新旧体制转换的过渡阶段，社区自治组织和制度发育尚不健全。要建构公民自治性社区主要应当从以下方面入手：
首先，要转变社区治理观念，提倡社区治理的善治模式，即把政府推动和社区公民自治结合起来，建立双方的密切合作关系。建立这种合作关系，第一是重新规划社区治理体系，把社区作为一个具有合法法律地位的私权利的利益共同体，确定公权力和私权利的合理边界；第二是大力发展社区自治组织，社区自治组织的构建应该按照非政府组织的模式进行，强调它的民间性；第三，加快建立官民协商合作机制，改变过去那种命令与服从的关系，使社区公民自治组织在社区治理中发挥主体作用；第四，发挥社区公民所拥有的社会资本的存量优势，建立社区公民参与的动力机制。
其次，为社区公民制度创新活动提供良好的环境和条件，促进社区公民社团组织活动的蓬勃开展，保护公民自我管理自我约束的积极性。公民自治性社区自下而上的民主的成熟是一种渐进的曲折的过程，在一个缺乏民主传统的国度发展公民自治不能操之过急，需要政府有关部门和社区工作者具有足够的耐心和热心，开展包括骨干培训、典型引导、专题研讨、专家咨询、媒体宣传等大量艰苦细致的工作。政府应当积极支持社区公民自治组织的活动，为其健康成长提供必要的公共制度供给，改变政府在社区工作中错位、越位和缺位等现象。
再次，着力培育和谐的社区公民文化。社区作为社区居民的共同生活场所，要通过各种社区居民自治活动促使他们尽快相互熟识、相互了解、增加信任，由陌生人社会向熟人社会转化。目前在新型的城市社区中，人们往往只是把住宅小区看作是私人空间所在地，更多地是关注个人和家庭的私密性，对邻居常常还有戒备心理，更不了解业主们在“建筑物区分所有权”方面所具有的公共财产和共同利益，不仅人们之间互不来往，而且对社区自治组织的认知度也不高，一些社区成员对社区公共事务不关心，对社区组织的各种活动不积极参与，形成一种“陌生人”困境。这说明社区文化发育尚不健全不成熟。作为一个成熟的城市社区，不仅需要硬件设施的配套，而且更需要软件条件的支持。因此培育社区居民对社区的归属感和认同感是培育社区文化的关键。
社区治理的特性范文第12篇
自治，是指特殊区域根据自身实际，自我管理、自我约束、自我发展的特殊形式。这种自治形式是我国单一制国家结构所独有的形式，它使具有特殊的区域获得自主发展的充分权利，同时又保持与整个国家在结构上的协调一致，是我国解决特殊区域管理与发展问题的最有效的措施。
但长期以来，自治这一特殊的政治形式，实际上是一种民族区域自治的简称，民族性几乎成了自治的唯一属性，自治的运用被限于调整国家与民族关系的狭小范围，自治的效率低下。改革开放以来，随着政治、经济和社会条件的巨大变化，这种单一的自治形式已被打破，自治无论在形式还是内容上都发生了明显变化，自治形式呈多样性、多层面的发展态势，成为当今中国国家结构中最具活力的要素。
当前，这种活跃的自治形式突出地表现在，民族区域自治形式、地方自治形式和社区自治形式三维一体的自治新格局的初步形成。
1.民族区域自治形式。指少数民族聚居的地方，根据本地的民族特性，自主管理其内部事务的政治形式。这是为解决国家与民族关系而设置的，是我国最早实行的自治形式。这种自治形式以《宪法》和《民族区域自治法》的形式固定下来。但在改革开放前，这种唯一的自治形式因强调国家权力的统一与集中而流于形式，法律所赋予民族自治地方的各项自治权并未落到实处。改革开放以来，民族区域自治制度有了较大发展，实行区域自治的范围更广，自治权的行使也有更充分的法律和政策上的保障。
应该承认，当今中国的民族区域自治形式，不仅作为少数民族自我管理内部事务的形式而存在，而且着眼于各民族的平等、和睦和共同繁荣，切实保障少数民族对适当的生活空间和社会公正的需求。这种自治形式，集中体现了一个国家对少数民族人权的尊重和社会价值的认可。从这个意义上讲，这样一种自治形式的存在，使中国的社会主义民主形式，更加真实和完整。
2.地方自治形式。指具有特殊性的地方一级行政区域依法自主管理本区域内部事务的政治形式。主要包括未来香港、澳门等特别行政区的高度自治形式。这种自治形式是为解决中央与地方关系而设置的，属于一种新型的自治形式。
改革开放，不仅增强了地方的自主性、相对独立性，而且不同社会制度的区域在一国内共存也成为可能。根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，设立香港、澳门特别行政区，两地实行高度自治。可见，香港等特别行政区不同于内地一般行政区域，属于地方一级行政区中，享有高度自治权的行政区。这种自治形式，包含这样的意思：香港等地区因与内地社会制度和历史传统质的差异，不能纳入一般地方行政区。为克服制度差异给国家完整、统一带来的障碍，必须以地方自治的形式确立其在国家结构中的位置，而且因制度的差异，这种地方自治具有突出的特点，即自治的高度性。
经济特区是改革开放以来所出现的新事物，也是区域差异所必然产生的结果。经济特区虽行政区划不同，但因占居区位、经济条件的优势，都有比其它行政区域更大的经济自主权。这些权力以国家的经济政策和特区法规的形式固定下来，为特区的经济发展带来空前的活跃和繁荣。应该看到，特区的经济发展，除需要相应特殊的经济政策和经济权力外，还必须将其置于良性的社会机制之下，特别是需要相对独立的行政管理方式和行政自主权，以促进特区的全面社会进步。所以，随着经济特区发展向纵深的推进，特区的自主范围和程度也在逐步提高，特区正变成一种经济职能与行政职能重合为一的综合性的相对独立的社会实体。从这个意义上说，经济特区实际上也是一种具有某种独立意义的地方自治单位。当然，这种地方自治，主要是从经济发展战略上设置的，自治的经济因素更多，而政治因素较少。
3.社区自治形式。指以居住区域为基础，由群众自愿组成、自我管理、自我约束的基层社会组织。属于基层群众自治组织形式。如城镇的居民委员会，农村的村民委员会等。自愿性和群众性是它的基本特征。这种自治组织，严格说来不是国家结构形式的内在要素，但又通过与基层政权组织的交互作用中对国家结构形式产生一定的影响。基层政权通过基层群众组织化“官治”为“民治”，使许多繁锁的事务在基层中得以化解，减轻了政权组织管理的任务量，而基层群众组织则依靠基层政权的支持和帮助开展自己的活动。〔1〕
故这种自治形式与属于国家结构要素的自治形式具有密不可分的关系，两者的精神和内涵一致，它们相辅相成、互为补充，共同构成了中国社会主义民主的强大基础。正因如此，我们认为，社区自治形式纳入这里所论及的自治形式的范畴，才不失为自治形式的完整性。
三种自治形式相互结合构成了我国目前自治的大体框架和走向，从中可见，新时期的自治形式有如下几个特点：
第一，设立自治的依据更为灵活。民族因素作为设立自治的依据，已被区域的特殊性所取代。无论民族区域自治形式，还是以香港特别行政区为代表的地方自治形式，以及社区自治形式，与一般行政区域不同的特殊性，是这些区域自治的根本所在。民族区域自治的特殊性在于它的民族特性背后体现出的政治、经济、文化等因素与汉族的较大差异性；以香港特别行政区为代表的地方自治的特殊性在于社会制度与内在质的差异性；而设立居民委员会、村民委员会的社区自治单位，本身表明这些社区确有不同于其它社区的特殊需要，而这些需要不能从政府管理中获得，只能通过设立社区自治单位来实现。
所以，特殊性是一个区域自治的前提和基础，无特殊性的存在，也就无区域自治的存在。但区域特殊性的存在也非必然产生自治。事实上，我国单一制结构中的各行政区域都不同程度地存在特殊性，而且随着改革开放的深入，区域特殊性的层次和程度都在不断提高，我们认为，只有当这种区域特殊性的存在，使国家集中统一的管理方式无法在该区域落实，区域自治才成为必要。
第二，三种自治形式并非处于同一水平上的自治，而是层次不同、形式有别的自治形式。以香港特别行政区为代表的地方自治，由于对其历史传统和现状的认可，奉行主权统一，治权下放的高度自治原则，其自治形式不仅特殊，而且层次最高。这种自治区域，最大限度地享有了作为一个地方行政单位所应享受的权力，国家在总体上对其的管理和控制，更多的是程序上、法律上的意义。
相对而言，民族区域自治形式，因其考虑的是民族特性，即所体现的经济、文化、地理、观念等与汉族的非实质性的差异，而非认可民族现存的制度，故这种自治形式只能是社会主义条件下的有限自治，集中反映在自治的“一国一制”的特征，以及由此决定的自治权的有限性和不完整性。不具有任何政权组成因素的社区自治则属于较为松散的自治形式。这种自治既无法律上的有效性和程序上的有序性，更无活动上的强制性，而是社区群众自愿组成，以自律为原则的一种随意性较大的自治组织，其活动有很大的局限性，是最基层、最低级的自治形式。
不可否认，三种自治形式因层次的不同，自治权力多少也各异，但权力的多少只是自治在“量”上区别的表现，自治的“质”则未改变，即三者在法律上所体现的是区域的自主权，而非自决或独立权。即便香港等享有高度自治权的特别行政区，其自治的高度性也以一国为限，即必须是一国条件下的自治。
第三，自治虽层次、形式多样，但在整个国家结构中仍是特殊的一环，不具有普遍性。单一制国家，不仅表现权力机制的高度统一，而且国家结构形式要求总体上中央与地方、地方与地方的一致性，而体现差别的自治形式始终是作为单一制国家结构形式的必要补充而存在的。尽管这一自治形式，具有相对活跃的特点，但不能因此否定我国单一制国家结构形式的主导地位，相反这种活跃自治的自治形式，正是具有中国特色的社会主义国家结构形式的体现。 二
改革开放，给中国社会带来了巨大变化，这种变化不仅体现在国富民强的表层，而且更深层地表现在经济、政治、社会、文化因素的变化，而这些因素的变化正是作为国家结构要素的自治形式相对活跃的客观基础和重要条件。
变化之一：社会观念由整体性、全局性向区域独立自主性的转变。
在计划经济体制下，高度集中的权力和资源配置，产生了高度统一的意识形态，社会的整体和全局观念牢固，凡事以整体、全局利益为重，漠视局部、地区利益，区域自主意识弱化。而国家高度集中的统一管理模式，进一步抑制区域自我意识和主动性的发挥，其结果又导致地方、局部对国家的依赖性。这种整体、全局的观念，使我国绝对统一的单一制结构得以加强，而体现区域自主性的自治形式被忽视。
改革开放以来，随着社会经济发展战略目标的确立，调动地方、局部、乃至个人的积极性和主动性，成为改革成败的关键，而积极性和主动性的发挥，就必须正视地方和局部的利益。随着区域对自身利益关注的增强，区域对自由发展空间的渴望也随之高涨。所以，从全国范围来看，在坚持国家整体利益的前提下，区域的自主意识正在兴起，务实、求实的精神正代替务虚、盲从的意识。
改革开放的最终结果，在于建立社会主义的市场经济体制。市场经济所独具的公平、平等、自愿的法则，要求市场主体的价值必须在市场经济的竞争中得以实现，任何行政指令、长官意志在市场经济中变得无足轻重。只有各市场主体根据自身的实际情况，自主支配、自主管理，才能在市场竞争中立于不败之地。而市场主体自主性的发挥，又必须以置身于其中的区域自主性的发挥为条件，因为区域的发展决定了各市场主体的发展。所以，随着社会主义市场经济体制的确立，区域自主意识必然进一步巩固和增强。区域自主意识的增强，必然
对计划经济体制下高度集中的国家结构形式产生影响，成为自治形式在局部范围活跃的内在动因。
变化之二：中国社会结构由总体型向分化型的转变。
改革开放以前，计划经济体制的集约化管理模式，中央权力的集中和高度统一，不仅产生整个社会利益机制的统一和集中，地方利益的弱化，而且在这种体制下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，使中国社会结构具有总体型的特点。所有的社会组织，不管是行政的、事业的或经济的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隶属关系和行政级别，并依此从政府那里获得按计划分配的资源。同一类、同一级组织在内部结构、社会地位，以及行为方式上没有什幺不同；不同类别、不同等级的
组织之间虽然在资源获取多少、权力大小、专业职能等方面存在着一定的差异，但在行为方式和制度框架上没有什幺显着的不同。〔2 〕整个社会结构表现出同质同物的特点，社会的“异质性”成份缺乏，所有社会组织的独立利益和自主权既无从产生，也无存在的必要。
改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转轨，局部利益、群体利益的被尊重，利益多元化的形成，社会组织自由空间的出现和扩大，社会结构开始发生分化。这种社会分化从整体利益与局部利益的划分出发，产生多层次、多元化的社会结构，其特点是社会“异质性”的增多，表现在社会组织的成份、构造日趋复杂。如改革开放以来，出现的三资企业、私营企业、个体经营者、各种名目的社会团体等等。这些组织无论在事实上还是法律上，都是独立的社会主体，都有维护自身权益的需要。随着改革的深入，这种社会分化的速度将进一步加快，分化程度更高。
各社会组织得以有效分化，其自身权益的被尊重，又必须与分化的社会结构相适应的国家结构形式和政府管理模式的建立为条件。这种国家结构形式，必须适应区域自主性的需要，相应的政府管理模式，应以拥有更加灵活的自主权为特征。而区域自治形式最能满足这样的需要。因此，社会结构由总体型向分化型的转化，也是国家结构从总体统一向局部分化的一个重要因素，自治在这一局部分化中扮演了一个不可替代的角色。
变化之三：政治权力结构由中央集权向地方分权的转变。
单一制国家结构形式，要求权力向中央集中，强调中央的统一管理和步调一致，同时也注意中央与地方间适当的权力分配关系。但在改革开放前的三十多年中，这种权力结构未向地方倾斜，相反更加集中于中央。在这种失衡的权力格局中，“全国一盘棋”是构造中央与地方以及不同区域间关系的基本原则。每一个地区都是国家这个整部机器的一个部件，局部必须服从全局，各个地区存在的价值取决于其对整体所做的贡献。〔3〕这种政治与行政权力集中的“全国一盘棋”的管理模式，使各地方的构造和内在因素完全一致，而区位、自然条件、人口因素所产生的政治、经济、文化的差异，也因这种固有的权力格局所掩盖。这种权力格局的存在，使中国超稳定的单一制国家结构形式，得以进一步加强，自治形式则相对受到排斥。
改革开放以来，经济体制改革的核心也就是经济权力的分配问题。高度集中的计划经济体制，不仅导致高度集中的政治权力，也带来高度集中的经济权力。政府职能部门操纵经济生活的方方面面，经济实体因政府的过多干预而缺乏自主性和创造性。改革的着眼点就是以权力再分配的宗旨，实行政企分离、国家所有权与经营管理权的分离，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。
一个企业的发展活力和高效率必须有自主权，必须赋予其发展的内在动力，同样，一个地区的经济和社会发展，如果脱离该地区的实际，由中央高度集中，实行一盘棋的管理模式，区域发展必然因缺乏内在动力而停滞。一位学者指出：现代化过程中的国家，在确立高效率的经济发展这一首要目标之后，切不可忘记及时设定一个足以保障市场竞争的平等和资源分配的公正的社会目标。这意味着必须在非经济领域中进行一场深层改革，否则就会断送经济方面已经取得的成果。这也意味着要对权力结构进行重新组合，其任务不妨用一句话来概括：管理方式的合理化。〔4〕所以，经济体制改革所带来的企业发展活力， 到一定时期，固有的高度集中的政治体制必然成为社会经济发展的障碍，政治体制改革尤其是中央与地方权力关系的改革，也就立即提到日程。
改革开放以来，中央与地方的权力划分，主要是克服过去极不平衡的权力结构，寻求一种中央与地方权力关系合理分配，协调一致的新型权力格局。所采取的主要步骤就是简政放权，即将本应属于地方性的权力，交给地方行使，自主支配，中央所要做的是，从宏观上加以调控，引导地方沿着正确、健康的轨道发展。
向地方放权的结果，使地方的自主意识和社会主体地位进一步增强，增强的地方自主意识和社会主体地位，又要求中央的进一步放权，由此形成权力分配的良性循环系统。与此同时，在集权条件下并不突出的各地区位条件和历史遗产的差异，在放权后明显地暴露出来，使各地的发展一开始就不处于同一水平上，呈现明显的梯度状态，各地具有较强的“异质性”。特殊区域给予特殊政策，是国家权力分配的基本准则。故各地“异质性”的存在，导致中央权力分配的不平衡，而不均衡的权力分配又使各地的差距进一步拉大，“异质性”进一步增强。区域“异质性”不断积累的结果，最终导致国家的统一管理无法在该区域落实，而区域自治成为必然。
改革开放以来，中国社会出现的以上三个方面的变化，都从不同侧面并在相互作用中对我国集中统一的国家结构形式产生一定程度的影响，这种影响由表及里，最终导致国家结构要素中的自治形式在局部范围的相对活跃。
三
尽管自治作为我国单一制结构的必要补充而存在，其对国家结构引起的“振动”也是局部和有限的，但随着自治形式在局部范围的活跃，其在国家政治生活的层面上产生的影响和作用，则是深远的。这种影响和作用主要表现在以下几方面：
1.自治的状况在一定程度上是衡量我国社会民主化程度的标准和尺度。在集权体制下，民主也同时存在，民主的积极性同样被提倡，但由于表现意志和发挥群体智能的渠道单一，个人、群体的意志，通过层层“过滤”和“集中”而被削弱，以至被集中所代替，故这种民主实际上是形式上的和不真实的，民主的效率低下。
列宁曾指出：“需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度。”〔5 〕自治正是这种民主制度的合理形式。自治在坚持集中的前提下，强调区域的特殊性，尤其是与其它区域的差异性，更注重实际和讲求实效，区域意志、群体意志乃至个人意志的表达更为直接，而程序和环节大为减少，民主的发挥更为有效，而集中也更易实现。
从中可见，自治形式在国家结构中虽不具有普遍性，但又是我国社会主义民主在区域范围内的一个缩影，它从一个侧面反映了我国社会主义民主的发展状况。所以，自治形式在区域范围运用的频率和力度，应该是也必然是我国现代社会民主程度的重要标准之一。
2.自治是解决国内差别的有效手段。自治产生的依据在于区域的特殊性，而这种特殊性又集中表现为区域间的差别，自治正视、承认这种差别而存在。单一制国家，客观上要求国家结构组成要素的“同质性”更多，而相对排斥国家结构要素中的“异质性”，强调整体的统一和权力的集中。如果统一的单一制国家结构中存在“异质性”要素，其如何与单一制国家整体以及与其它要素相互协调，“和平共处”？显然，既不能不顾差别地实行结构一体化；也不能将国家“异质性”的要素从其内部分离出来，形成完全独立的实体。两种极端都有
害于我国单一制国家结构的稳定和发展。而最有效的解决办法，就是借助自治手段，通过这一手段的运用，不仅阻止单一制国家结构形式因“异质性”的存在而可能出现的分离，同时又正视和照顾到区域差别，使有着差别的区域与国家整体相互协调。我们认为，单一制结构内要素的“异质性”越高，自治运用的力度也越大，自治在稳定国家结构上的作用就更为明显。
应该看到，承认区域差别只是自治的外在表现，而消除差别才是自治的内在要求。自治是特殊区域自主管理本地内部事务的形式，在特殊的区域针对特殊的情况实施特殊的管理，不是为了扩大区域本身的特殊性，而在于充分调动特殊区域的积极性，促进该区域的社会全面进步，缩小以至消除区域间的差距。
从社会综合指标看，我国目前仍处于社会主义的初级阶段。这一阶段的特征集中反映在社会发展的不平衡，区域间差距较大，而改革开放又使各地的差距进一步拉大。随着自治形式深入持久的推行，区域差距的缩小，进而达到发展的同步，自治的使命也将终结。所以，中国现代社会由初级阶段向高级阶段的跨越，社会由初级文明向更高文明的推进，自治在推动这一进程的同时，也使自己归于消亡。
3.自治通过调节中央与地方、地方与地方的关系，起着保持社会稳定和协调发展的作用。在高度集权的政治体制下，国家权力高度集中和统一，整个社会维持一种面上的“虚假的协调和一致，但社会深层却因社会差别无法化解，群体、个人意志无处表达，社会公正无法实现而运酿着许多不安定的因素，而不安定因素的不断积累，到一定时期必然发生社会表层的动荡，我国改革前历次社会、政治动荡的事实反映了这一点。
改革开放以来，自治形式的多样性和多元化，成为国家结构形式中最具活力的要素。这一事实本身说明，我国社会主义民主在质与量上的进步，自治所表现的自强、自主的精神在社会中的兴起和传播，个人素质的提高和社会自律原则的增强。总之，社会已处在一种比较宽松与和谐的氛围之中。而自治本身的实践和运用又进一步促进社会的和谐和稳定。不难设想，如果不在有着特殊性的民族地方、香港等地区实行相应的自治，民族差别、社会制度差别所引发的冲突和矛盾就无从化解，社会动荡在所难免，甚至国家的统一和安全也将受到威协。
社区治理的特性范文第13篇
经济特区?①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者?②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，?world policics，?vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治论文联盟理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”?③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］ 安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。 从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
社区治理的特性范文第14篇
经济特区①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，world policics，vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，胡锦涛在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水平反差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］ 安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。 从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
社区治理的特性范文第15篇
关键词:协商合作 城市社区 治理结构
城市社区作为城市的基本单元,其发展过程实质上是各种力量在社区空间中相互博弈、相互作用构成网络的过程,是一个逐步走向社区善治的过程。城市社区的日益发展及社区主体的日趋成长,为社区治理提供了多元主体。在这种背景下,无论是社区资源的整合,还是社区功能的日益完善,都要求社区的治理结构走向协商合作。
协商合作逻辑下的社区治理
合作主义也被称为统合主义、法团主义或社团主义,是20世纪70年代由施密特(pilippe c schmitter)系统概括的。合作主义是“一个利益代表系统,是一个特指的观念、模式或制度安排类型”。在合作主义的视野中,国家与社会是一种协商、合作的逻辑关系。由于中国的公民社会还不成熟,因此,一方面需要政府必须有一个规范的模式和框架,以及时地将社会的积极性和创造性纳入政府的体系,另一方面国家要承担起培育公民社会的责任,由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程,因此培育公民社会是一个培养公民自主性、参与性、权利性的过程。从政治层面上看,公众参与社区治理是城市基层民主的基础和核心内容,也构成了现代民主发展的重要基础。而公众参与与社区治理的实现过程是国家与社会的一种相互博弈过程。从现代民主的发展趋势与西方发达国家实践来看,协商合作是现代社区发展的逻辑视野。
从我国社区治理的实践来看,社区治理正经历着深刻的变迁,主体由单一化(政府)转变为多元化,治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构,治理过程由行政控制转变为民主协商与合作,治理关系由依附与庇护关系转变为博弈与互惠的理性取向关系。由于利益主体的多元化,社区治理实质上成为一种利益主体间的集体博弈与选择过程,即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的合作互动过程。在协商合作逻辑下的社区治理,应是在相关利益主体(即社区治理主体)间合作网络体系建构与完善的基础上,以社区参与为社区治理的结构性驱动力,通过正式和非正式制度规则的形成,塑造一种新的多中心社区治理秩序。
同时,社区治理的核心对象是社区公共事务,这也是社区治理的逻辑起点。协商合作逻辑下的社区治理结构源于社区公共事务及利益主体的多元化。社区公共事务是公共产品的组合,是涉及多个家庭和多个组织的共同需求,是个体需求的集合。社会公共事务涉及到多个行为主体之间的复杂权利关系,实质上这是一种利益关系的博弈,这就需要建立一种集体选择机制来解决个体需求的表达与整合问题。同时,治理社区公共事务需要各相关利益主体贡献资源、分摊成本、共享利益,这也需要建立一种平等的协商合作机制,以实现资源的效用尽可能最大化。
现行社区治理结构分析
构建或确立一种新的城市治理与社区建设模式,首先必须在理论上确立政府、市场和(社会)社区三者之间的关系。研究一国或一个地区的城市治理和社区治理模式亦是如此。国家与社会的关系从不同角度可以有多种分类,按其强弱程度的不同,可划分为四种模式:“弱政府,弱社会”、“强政府,弱社会”、“弱政府,强社会”、“强政府,强社会”。所谓“强政府”,就是强调“国家至上论”,认为政府行政权力应当无所不在、无所不能,这种模式的典型特征是“万能政府”。所谓“强社会”,是强调“社会至上论”,认为“管得少的政府就是最好的政府”,其典型特征是社会充分自治。
从加强和推进社区建设的目标来看,应该是“强社会”;但从实际社区建设的推进过程和经验来看,特别是在初期阶段,应该是“强政府”。从我国社区建设的推进过程来看,我国现行的社区治理结构呈现出“强政府,弱社会”的特征,其主要表现为:现实社会与强大的政府相比,还相当弱小,人们所追求的强社会所依赖的市民社会,没有真正形成;另一方面,长期以来,政府虽经历了多次政府机构改革,但政府权力的回缩力度过小,没有为社区组织的发展释放更多的权力空间。从理论上说,在“强社会”的表象特征中,社区是城市社会管理的微观重心。从我国现行的社区管理体制来看,“强社会”事实上是不存在的。
从社区的自来看,当前,社区很大程度上受制于政府,难以与政府形成有效的协商合作。社区的自主要包括社区的财权、用人权和事权。一个充分自治的社区,必然是对自己的事务有充分的自主决策权,能动用社区财力进行社区各方面的建设。现实中,社区的财权依靠于政府,包括各种建设经费、办公经费、社区工作人员的工资等都来源于政府。政府对每个社区经费的划拨具有自由裁量权,因而社区建设的状况与前景取决于政府的投入。在用人权上,社区所拥有的自限也十分有限。政府一般掌握着用人权,以保证其各项方针政策得以在社区顺利实行,一些地方甚至出现由政府直接任命社区工作人员的情况。在社区的事权上,社区承担了大量来自政府的职能,而对于自身的事务反倒无暇顾及。这种情况导致了社区居民与居委会是法定的,而政府与居委会却形成了实际的,这种双重极易导致政出多门、令出多门等现象,从而形成委托—困境,最终出现居委会缺位。
构建协商合作的社区治理结构
自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后,虽然各地区进行了治理模式的多方实践,也取得了一些成效,但仍存在以下问题:政府仍然在社区治理中扮演着重要角色,社区居委会的力量仍旧较为薄弱,社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型,国家与社会关系也随之不断进行调整,在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长,这为社区治理协商合作的实现提供了基础。
(一)改革城市管理体制
我国社区建设是从改革城市街道办事处和居委会的管理体制入手的,体制问题是一个根本问题,社区建设的重点就是要创新城市基层管理体制。从目前的改革模式来看,主要是弱化模式,即弱化街道办事处的职能,通过扩大社区居委会规模,健全社区居委会的职能,以此做大、做强社区。这种模式虽然在实践中表现形式多样,但从理论上看,都有一个共同的前提特征,即基于协商合作的逻辑。
基于目前各地的社区建设实践和各地的城市基层管理体制的改革试点,本文建议的改革思路是:
第一,弱化直至取消街道办事处的存在,在社区内设立社区行政事务服务中心,履行本社区内的行政管理与服务职能,承接现行街道办事处的职能,同时将现在由社区居委会承担的行政性职能转接过来。第二,实施“一社区一党工委”的政策,将现行的街道党工委改为社区党工委。社区党工委是社区内多种组织和各项工作的领导核心,同时取代社区内原有的其他党的组织,如社区党委、党总支、党支部。第三,保留社区内现有的社区居委会组织和社区成员代表会议。这两个组织应该成为社区居民权益的保护性机构,其主要职责是维护社区居民的合法权益不受侵犯。在法律程序框架内,社区成员代表会议由全体有选举权的社区居民选举产生,社区居委会是在社区成员代表会议的常设机构,由其产生,对其负责。经过这样的组织和制度设计后,社区里有社区党工委、社区行政事务服务中心、社区成员代表会议、社区居委会以及其它社会中介服务组织、民间组织。
(二)明确社区组织的职能
首先,要对社区事务进行明确划分,主要分为社区公共事务和社区私人事务,凡是可以通过市场来提供的私人产品,应该通过市场来调节,由市场主体来提供。社区居委会自己创办的便民服务点,可以通过承包、租赁等方式由个体或者私营企业来经营,同时由社区居委会负责监督。其次,将社区公共事务进一步细分为社区行政事务、社区邻里事务、社区组织事务。凡是属于由行政执法主体提供的公共产品,必须由相应的行政部门来独立承担;凡是可以通过社区居民民间组织来解决的邻里事务,可以让各种社区民间组织通过自我服务的方式加以解决;凡是涉及到居民权利的社区组织事务,均由社区自治组织来承担。明晰各组织的职能,有利于推进社区各类组织的功能分化,这为社会中介组织的发展提供了充分的空间,同时也为构建协商合作逻辑下的社区治理模式奠定了坚实的组织基础。
(三)提升社区居民的参与度
社区居民参与度的高低,决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低,是实现社区建设由外源型行政推动向内生型自治发展的关键,也是协商合作逻辑下社区治理模式发展的本义所在。为此,要探索各种行之有效的民主实践形式,拓宽民主渠道,提高社区居民参与的积极性,积极推进社区自治。
首先,加强对社区居民的思想培育,树立社区意识;培育各类社区组织的社区意识,逐步建立健全共驻共建、资源共享、利益共享、责任共担的机制。其次,强化社区居民与社区之间的利益关系,推动居民利益社区化。将社区居民的利益与社区事务紧密相联,能使居民在利益关系的基础上自主参与社区事务的管理。这样,可以真正实现居民回归社会的目标。再次,开辟多种民主渠道,为社区居民参与社区事务提供良好的机制保障。要大力试行社区事务听证制度,要在社区内开展民主评议活动,提高社区工作的透明度和居民的信任感。
结论
综上所述,自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后,虽然各地区进行了治理模式的多方实践,也取得了一些成效,但总体上并不理想,表现为政府仍然在社区治理中扮演着重要角色,社区居委会的力量仍旧较为薄弱,社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型,国家与社会关系也随之不断进行着调整,在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长,这为社区治理协商合作的实现提供了基础。从我国的历史发展趋势来看,在国家与社会的关系上,将从国家主导型向国家与社会合作型转变。在政府与社会的协商合作中,政府的权力逐渐向社会过渡,社会权力逐渐扩大,社会的自治能力得到增强。在协商合作的逻辑视角下,在城市社区建构一种新型的国家与社会关系将有利于中国社会的长期稳定与发展。
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