危机治理政务公开成效与不足范文

“公共危机，就是由于某些无法预测的因素诱发产生的，在较大程度上和较大范围内严重影响社会正常秩序与运转机制的正常运作，对公共安全、公共利益形成重大威胁，对生命、财产、环境等造成严重损害的紧急事件。”[1]公共危机具有不确定性、危害性、可扩散性等主要特征，可分为两大类，一是主要由自然灾害引起的突发性事件，二是主要由社会冲突行为导致的社会失衡和混乱。公共危机管理，指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。在公共危机管理中，政府信息公开的深度和广度对于危机事件的解决具有重要的意义。

一、公共危机管理中政府信息公开的意义

当今社会是一个高度开放的社会，公共危机事关公众的切身利益，政府是公共危机管理的主角，在公共危机事件中，政府实现信息公开是非常重要的。因为“在当今通信技术日益发达的情况下，信息传播途径更加多样，传播速度也更加快捷，在突发事件发生过程中，人们会接触到各式各类的难以甄别的最新消息，各种谣言相伴而来并迅速传播”。[2]

（一）政府信息公开有助于虚假信息的消除

公共危机事件容易导致谣言的产生和传播。这主要是因为，一方面公共危机事件影响力大、涉及面广、持续性强，容易引发人们的关注和议论；另一方面，其具有不可预见性，因此常常由于民众对真相的好奇和追求而引发较大规模的互动，推动虚假信息的传播、复制和扩散。在信息来源渠道日益多元化的今天，“不仅政府面临着丧失危机事件管理信息主动权的挑战，而且主流媒体也面临着众多信息传播渠道的威胁。”[3]政府试图隐瞒信息是徒劳无功的。在危机发生之初，如果政府一味隐瞒，公众无法获知权威信息，只好道听途说，怀着不知所以、不知所从的迷惘和忐忑心理，人人自危，造成社会的恐慌，更为严重的是，政府会因此而失去民众的信任，使得公共危机管理工作难以开展。所以这就要求政府在公共危机管理过程中建立真实、全面、及时、权威的信息机制，使民众能够借助广播、电视、报纸、网络等媒体进行良性互动，甄别各种信息，实现对公共危机管理的积极参与。

（二）政府信息公开可以推动公共危机事件的妥善处理

公共危机事件与公众的利益密切相关，在危机发生时，公众的最大需求就是了解真实、准确、权威的信息。但受传统体制和观念的影响，政府有时会担心在媒体上公开危机事件的真实信息会引起社会的不稳定，因此对相关信息进行瞒报或封锁。殊不知，在公共“危机发生后，及时明白无误地通过媒体公布于众，这既是公众知情权的体现，也是传媒应有的环境监测功能。特别是在危机爆发初期，如果不能有效利用正式的信息渠道向公众公开危情，各种流言甚至谣言就会通过非正式的渠道乘虚而入，引发公众恐慌的情绪”。[5]面对公共危机事件，政府主动信息才是攻破谣言和保持公众理性的有效途径。

（三）政府信息公开体现了政治民主化的要求

在任何社会形态下，政府都掌握着比普通公民个人多得多的各种社会资源，包括信息资源。研究认为，政府手中往往掌握着80％以上的社会公共信息。如此巨大的社会公共信息，如果被官员所垄断，其造成的社会危害将是非常巨大的。一来它不能为民所用及时发挥效率；二来它可能成为某些官员寻租的工具，造就信息时代的新兴腐败。如今，随着民主意识的觉醒和制度建设的完善，人们参与政府决策、知晓政府信息的呼声日益高涨，在这样的背景下，在公共危机管理中加强政府信息公开恰恰体现了政治民主化的要求。

二、在我国公共危机管理中，政府信息公开的现状：成就与问题

早在1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克就郑重宣布：我们已经进入了一个“风险社会”。目前，我国正处于社会转型期，公共危机事件的多发预示着“风险社会”的来临。“三鹿奶粉事件”“山西溃坝事故”“开胸验肺”事件、上海莲花河畔景苑倒楼事件、杭州水污染事件等一系列危机让我们触目惊心，这些公共危机事件改变了人们传统的生活方式，也改变了政府对待公众知情权的态度。政府近几年来一直致力于建立和健全政府信息公开制度，满足和提高民众的知情权，其中的标志性事件就是2007年4月5日国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例于2008年5月1日正式实施，旨在保障公众对政府工作的知情权、参与权和监督权。但与此同时，在我国公共危机管理的实践中，政府信息公开的不足仍不容小觑。

（一）认识上的误区

受传统政治文化的影响，一些政府部门和官员不认为政府信息是公共资源的一部分，未能将公开政府信息作为自身的义务之一，漠视公众的知情权，刻意隐瞒很多本应该公开的政府信息。他们把信息当成自己的“特权”，在处理公共危机时，总是有一种“先保密，再伺机处理”的固定思维，认为政府只有掌握了信息的主动权和支配权，信息不为民众所知，才能体现自己的权威地位。在危机爆发初期，很多官员怕公开信息使危机的受关注范围扩大，一旦处理不慎，随时会有丢“乌纱帽”的危险。于是，“越透明则越危险”的观念支配了政府的危机处理行为，在秘密状态下试图大事化小，小事化了，以防止社会出现不必要的恐慌，结果往往事与愿违。

（二）制度建设的滞后

我国政府信息公开制度的最大症结体现在缺少一部统一的法律。虽然近几年信息公开的制度依据在逐步增多，但总体来看内容过粗且立法层次低。

一是保障政府信息化的基本法律缺乏。如政府信息公开法、政府信息资源管理法短位，缺乏统一的紧急状态法，缺乏紧急状态下的特殊性的程序规范，对紧急情况下行政权力的滥用缺乏有效的监督机制。由此可能导致一种不良的后果，即某些行政部门可能过度行使危机状态下的紧急权力，严重影响危机事件的妥善处理。

二是我国现有制度对政府信息公开的标准、主体等的规定过于笼统。如在公开信息与保密信息之间的关系及界限、政府信息公开的主体标准等方面还需进一步规范和细化。

（三）信息管理系统的不健全

在传统的政府管理模式下，公众主要依靠政府的主动公开获取信息。如今，信息传播的方式增多了，传播的速度和广度也日益加快和扩大，假若政府在公共危机发生后未能及时、全面地公布信息，公众就会寻找各种非正式的渠道获取信息，这样谣言或虚假信息的产生和扩散就成为必然。当前，我国公共危机信息管理系统不健全主要体现在：缺乏独立的信息管理机构、公共信息机制缺失，信息公开形式单一等。正是因为在我国现行的政府信息机制中，公众缺乏制度内正式的途径来及时获得有关事件的相关信息，所以当不实信息形成时就没有可靠的渠道去核实，只能根据自身经验对信息作出甄别。

三、优化我国公共危机管理中政府信息公开的路径选择

针对目前我国公共危机管理中政府信息公开方面存在的问题，我们应从加强制度建设和优化主体行为两方面入手，具体而言主要包括：

（一）进一步加强政府信息公开的制度建设

健全的法律是一个国家依法治国的基础。对于政府信息公开而言，仅依靠政府的自觉性是远远不够的，只有建立一套完善的法律和制度框架，才能依法保障政府信息公开的正常进行。目前《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国唯一的政府信息化法律条文，但立法层次低，规定过于笼统，可操作性不强。鉴于此，一方面我国应择机制定一部统一的《紧急状态法》，使公共危机管理能有法可依；另一方面应建立完善的公共危机信息公开制度，从信息公开的标准、主体、客体、途径、时效等方面进行全面的规范，从而提高政府部门在危机管理中的责任性、透明性和合法性。

（二）建立危机信息管理机构

要实现公共危机管理中政府信息的有效公开和良性的政民互动，最重要的就是要建立制度内的危机信息管理机构，这也是发达国家政府危机信息管理的成功经验之一。危机信息管理机构应该具有广泛的信息渠道，承担信息管理和协调职能，一方面搜集、分析、预测和评估各种危机事件和危机信息，并把这些信息和分析预测结果上报决策机构；另一方面协调政府内部各组成部门的信息机构和地方政府的信息机构，负责跨部门和跨地区的危机信息的协调与控制，打破信息封闭，建立超越部门和地区的危机信息分析和沟通机制。

（三）整合危机管理的信息系统

危机管理的管理系统就是为危机管理者收集、分析、整理和传递信息的系统。理想的危机信息管理系统能够识别不同用户的信息需求，在大量信息中搜索有效信息，对零散的信息进行整合分析，提高信息的价值，从而有效地开展危机管理。在公共危机管理中，加强各种信息系统及其信息子系统的建设和整合意义重大。

（四）开创多元化信息源

作为低概率、高风险的事件，公共危机会在短时间内颠覆人们日常的认知框架，使人变得既轻信又多疑。政府同样也很难在极短的时间内掌握足够且有效的信息和数据。因此，在公共危机事件中，政府应开创多元化信息源，建立多渠道的信息收集机制，以便能更好地重组信息，强化预警机制和预测能力。只有将多个政府部门、民间组织、新兴媒体等获得的信息进行整合，及时了解危机事件的全貌，才能进行迅速的危机应对，改变事态的发展方向，将危机化为转机。否则，偏听偏信，听取个别被掩饰或夸大的信息，则很可能使事态恶化。

（五）扩大信息公开途径

多元化信息源解决的是信息的收集问题，信息的与传递同样需要广泛的渠道。政府应加强信息公开意识，扩大公共危机信息途径，制止信息瞒报和封锁，保障公众的知情权、参与权与监督权。就目前而言，扩大危机管理中的信息公开途径主要应从两方面入手，一是完善传统的信息公开方式，如通过公告栏、报纸、杂志、广播、电视进行公开，二是充分发挥以互联网为核心的新兴媒体的作用，利用电子邮件、网络论坛、门户网站、官员博客等途径信息，并借此加强互动，获取信任和支持。对于我国这样一个区域差距明显、公民个体差异较大的国家而言，以上两类途径可以有效地保证信息传达的覆盖面，二者相互补充，缺一不可。

总之，当前我国社会正处于公共危机的频发期，政府将在公共危机管理中面临巨大的挑战。政府信息公开是实现良好危机管理的重要一环。它将有助于还原危机的真相，增进政府与民众之间的信任，推动公共危机的妥善处理。