机动车限行的行政法反思范文

一、兰州市公安局通告的合法性分析

机动车限行，某种程度上激化了以公共利益为基点的公权与以个体利益为基点的私权之间的矛盾。这是行政作为一种对公共利益的集合、维护与分配活动所不可避免的局限。此时，矛盾的平息就需要借助于公共的意志，而这种意志集中体现于“法”这一载体。显而易见，兰州市公安局通告由于其的主体是兰州市公安局，其并不具备行政立法的主体资格，因此该通告不是行政法意义上的“法”，根据相关法律的规定，只能称为“其他规范性文件”，或者“规范性文件”，也有学者称为“行政规范”［4］。尽管现实生活中地方政府及其职能部门在行政管理过程中大量依据了规范性文件，某种意义上规范性文件的数量远远大于“法”的数量，基层的行政执法者运用起来也更得心应手，但是规范性文件毕竟不是法，“从法治的要求上说，行政规范的作用范围，只能存在于法律所存在的缺陷之内，只能起弥补作用，而不能代替法律规范，或将法律规范置于一边而另起炉灶”［4］22－23。也就是说，规范性文件在规范的制定方面，必须受到来自于“法”的诸多限制。作为合法行政的具体体现，依法制定原则成为规范性文件制定必须遵循的首要原则。而法律保留显然又是依法制定原则的首要要求。法律保留是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定［5］。法律保留原则不仅要求凡是法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制行政规范，而且法规、规章保留范围的事项，行政机关非经授权也不得自行创制相应的行政规范，从而严格划定了立法权与行政规范制定权之间的界限。这对于保障法律规范与行政规范位阶的有序性，防止行政规范制定权的自我膨胀，具有重要意义［4］208－209。那么兰州市公安局通告所规定的尾号限行措施是否有合法的授权就成为行政合法的关键。

从形式上看，兰州市尾号限行政策是有法律授权的，也就是通告中所称的《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)的有关规定。然而，稍加分析，就可发现“尾号限行”以此为据，在法理上不无疑问。《道路交通安全法》第三十九条规定:“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者做出与公众的道路交通活动直接的有关规定，应当向社会公告。”仅从该条款的字面上看，该条款第一句话似乎是一种很宽泛的授权，公安机关交通管理部门根据道路交通和交通流量的具体情况，拥有普遍的限行权。但是结合该条款的第二句话，从逻辑的角度看，第一句话所指的只能是“即时”限行权，即根据某一具体时段某一具体路段的具体情况采取的及时措施，无需事前向社会“公告”，等限行的前提消失，限行措施即马上终止;第二句话则指的是“临时”限行权，即授权交通管理部门遇有非常状况和特殊需要时得以采取临时性的交通管制措施，也就是说，只能在特定情形下临时采取一段特定的时间而非在常态下长期实施，并且要“公告”。对该条款这两句话的正确解读，“公告”成为逻辑关键词。“大型群众性活动、大范围施工”这种前提下的限制措施尚且要向社会“公告”，如果“根据道路和交通流量的具体情况”所采取的措施能是一项长期措施的话，就更应该“公告”了，但是条款的第一句话中并没有这样的要求，“公告”仅仅只是对第二句话的要求，所以正确的理解只能是:第一句话指的是“即时”措施，根据客观情况无法事先“公告”，因此无需“公告”。根据第一句话得不出可以长期“限行”的法律依据。至于兰州市在此前的“兰洽会”期间实施机动车限行仅是“特殊需要时”的“临时措施”，属于第二句话的授权，具备合法性基础，市民在限行之前所呼吁的也是这种临时性措施。但是“兰洽会”和污水收集工程结束之后，这种“特殊需要”与“非常状况”则丧失了基础。以尾号限行的重点区域———城关区为例，目前既不存在大范围的道路翻修，也没有大型活动的流量冲击，着实不适合以“特殊”或者“非常”来描述道路交通压力，第二句话的授权前提也就不存在。而且，这种限行措施从通告上看不到截止的具体期限，某种意义上成为一种常态情况下的长期的行政措施，这也与第二句话表明的临时性授权相违背，使得整个通告丧失了合法的授权基础。相比之下，远在此之前的北京市“尾号限行”，针对“授权”的合法性依据问题，显然考虑得更为周全，《北京市人民政府关于实施交通管理措施的公告》同样作为规范性文件，其制定依据是《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的有关规定(《北京市实施＜中华人民共和国大气污染防治法＞办法》第二十四条规定“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”)［6］。所以即使《道路交通安全法》的授权依据不足，北京市地方性法规的授权依据却是充分的。

创制性规范性文件一般包括两种:依职权的创制性规范性文件和依授权的创制性规范性文件。兰州市公安局通告为广大相对人设置了比较严厉的义务规定，作为创制性规范性文件，既然没有合法的授权依据，或者授权依据不明，那么是否属于依职权的规范性文件呢?这就涉及到前文所述的法律保留问题。违反兰州市公安局通告中限行规定的车辆，其后果将是警告或者一定数额的罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条的规定:“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”(第九至十三条规定了法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章可设定的行政处罚)。据此可知，作为行政主体的兰州市政府倒是有权以地方政府规章的形式在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出警告和一定数额罚款的处罚规定;而兰州市公安局既然没有合法的授权基础，仅仅依据自己的职权作出行政处罚的规定，显然违背了法律保留的基本原则。另外，兰州市公安局通告中明确规定了不受限行令限制的六大种类车辆，其中最后一项是:“机要通讯、运送城市重要生产生活物资等其他特殊情况确需通行的车辆(凭市公安局交警支队核发的通行手续通行)。”这儿的“通行手续”即通行证。对于通行证的发放原因、发放范围和依据，兰州市公安局作出了如下解释:“为了确保全市生产生活各领域的正常运转，兰州市公安局在严格审核的基础上，限量发放机动车通行证，并统一编号管理，具体发放范围为:一是各级党政机关的机要通讯、值班备勤车辆;二是市政、供水、供电、通讯、医疗、公交等部门执行紧急抢修、救援任务的车辆;三是各类金融单位专门用于票据交换的车辆;四是各级执法部门承担重要执法任务的车辆;五是专业专门运送牛奶、鱼肉、蔬菜等鲜活农副产品的车辆;七是左下肢残疾人自行驾驶代步的车辆;八是个人或家庭有两台以上同一天限制通行的车辆;九是定期接送危重病人治疗等特殊情况确需通行的车辆。”［7］从字里行间可以看到，一方面是对多数车辆的限行，另一方面是对特殊车辆的放行，即发放“通行证”。发放通行证，即是行政许可。但是，与上述行政处罚设定情况类似，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，行政许可的设定有明确的权属，尤其是第十七条明确规定:除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。兰州市公安局通告作为规范性文件，显然不具备设定行政许可的权限，发放通行证行为同样违背了法律保留原则，属于违法行政。综上所述，通告的者兰州市公安局因为法律保留的缘故自身没有限行相关措施的创设权限，《道路交通安全法》第三十九条的授权又不符合通告的具体情形，使得通告所规定的机动车尾号限行正当性明显不足，也使得限行的实际效果大打折扣。

二、兰州市公安局通告的合理性分析

行政，总是处于不断的变化之中，与时俱进。对于一项行政措施的评估，不单是要以确定的法律条文作为基础，更是要结合该措施的具体内容，分析其事实基础，探究其合理价值。这也是行政合理性原则作为行政合法性原则重要补充的主要原因。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且要合理。这也就意味着，违反合法性原则将直接导致行政违法，违反行政合理性原则将导致行政不当，有些时候也会导致行政违法。结合尾号限行政策的具体内容，从行政合理性原则的角度观之，它是否契合实体正义呢?虽说正义有一张普罗休斯的脸，却也始终遵从着基本的价值评判标准，其中，公平原则就是一项核心内容，公开原则是不可缺少的辅助手段，比例原则显然是“皇冠上的明珠”。

1.通告与公平原则

我国《宪法》第三十三条明确规定了公民在法律面前一律平等的原则，也就是公平原则，具体到行政法中就是:同等情况同等对待，不同情况区别对待。从大体上看，尾号限行以尾号与日期为基点，实行规则限行，似乎是贯彻了公平原则的价值理念。然而，细究之下，却也难掩其内部安排的失衡。首先，是尾号限行日数的不均衡问题。按照兰州市尾号限行政策规定，所有机动车按照车牌尾号对应的日期依次限行，每辆机动车每月的基本限行日为6天，其中，尾号为1、6的机动车在1、3、5、7、8、10、12月份要比其他尾号多限行一天，共限行7天;而尾号为4、9的机动车只有在闰年才会在每个月被限行6天;同时，尾号为5、0的机动车每年二月只被限行5天。所以，这在结构安排上就存在失衡现象。尤其是尾号为1、6的车主面临的实际情况就更不合理，因为众所周知中国的节假日以月初居多，如元旦(1月1日)、国际劳动节(5月1日)、国际儿童节(6月1日)、建党节(7月1日)、建军节(8月1日)、国庆节(10月1日)，这也就意味着对很多家庭而言在欢庆节日最需要用车的时候却被“限行”，尾号为其他数字的车主则基本不存在这种问题。虽然2011年4月以后法定节假日不再限行，但是其他几个节日仍然面临这样的问题。而就目前状况所言，这种安排形式上与实质上都明显的不公平、不合理，但是自尾号限行以来有关部门始终没有通过一定的补助措施予以衡平。而这典型地暴露出执法部门简单粗疏的一面:方便了自己，委屈了别人。而真正的人性执法，是完全应该而且能够解决好这个问题的。其此，特殊通行衍生出的漏洞，也是导致尾号限行政策合理性大打折扣的主要原因。尾号限行的基点是出于公共利益的考虑，而对于公共利益的维护必须考虑特殊情况下对特定相对人特定利益的保障，所以有必要通过形式上的不平等来保证实质上的公平，通行证就是尾号限行中的有益尝试。但是按照兰州市公安局通告，通行证却成为最受人诟病的“不公平”措施。例如，限行的根本目的是为了“公益”而对“私益”进行限制，那么发放通行证的标准应当特别清晰，也应当是出于“公益”的考虑，但是从兰州市公安局的解释中我们看到了大量的模糊语言，如“紧急”、“专门”、“重要”、“等特殊情况”，这些都给通行证的发放者留下了大量的裁量空间，也就有了理论上“寻租”的可能;而且发放通行证的第八项“个人或家庭有两台以上同一天限制通行的车辆”显然不是考虑“公益”，这种私人利益的特殊性如果要予以考虑的话，则实际生活中需要考虑的情形显然不止这些，这对那些有现实需求又拿不到通行证的人来说无疑是不公平也让人难以心服口服的。此外，就是通告中特殊通行的前五项，不需要通行证也不受限行约束的五类车，其列举的公平性也让很多人心生不满。例如，喷涂统一标识并执行任务的邮政专用车辆(EMS车辆显然属于这个范畴)不受限行约束，而同属于邮政业的快递企业车辆则享受不了这种特权，公平市场竞争在这儿受到了人为的阻碍。有学者早就提到过:“一个政府通过尊重权利表明，它承认法律的真正权威来自于这样的事实，即对于所有人来说，法律确实代表了正确和公平。”［8］作为规范性文件的兰州市公安局通告，在公平性的原则上，显然是缺乏严谨考虑的。

2.通告与公开原则

公平与否，是老百姓的一种感知，首先是“知”。政府信息公开绝不仅仅只是为了让老百姓有“知情”的权利，知情其实只是基础，其最终目的应该是为了“监督”，为了“维权”。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》尽管对信息公开、行政公开作了很详尽的规定，但是在现实生活中某些政府部门总会想着法儿“变通”，他们并不违反合法性原则中的公开要求，确实公开了一定的信息，而不是这儿探讨的合理性问题了。但是公开的时间、公开的方式、公开的范围等等，在合理性上总是存在或多或少的问题。通行证某种意义上成为众多车主的众矢之的，一方面是因为其发放的标准不公平，另一方面则是发放的过程缺乏公开、透明性。尽管兰州市公安局在“发放办法”中规定:“1．持单位介绍信(或个人书面申请)、相关证明材料和车辆行驶证复印件到支队一楼业务审批窗口申请;2．窗口民警初步审核后，由交警支队秩序科审核;3．秩序科审核完毕并签注意见后，由支队分管领导审批;4．支队分管领导审批后，业务审批窗口核发通行证并登记。”［9］但是，最终发放了多少张通行证，到底是哪些人领到了通行证，却似乎成了一个不可公开的秘密。不公开，也就没法监督;缺乏监督，各种腐败就很容易应运而生。以至于有网民直接在人民网的“地方领导留言板”上直接建言兰州市市长“取消市区车辆限号通行证”。言虽过激，却也反映出通行证发放是很容易出问题的。其实如果相关信息公开了，老百姓可以轻易查到，能够随时对碰到的不正常现象行使监督权，这种过激的或者说是“错误的”言论自然就会烟消云散。不仅仅是通行证的发放缺乏公开透明度，就是整个通告的第一项内容“兰州市各级党政机关封存停驶20%的公务用车”也始终让老百姓看不出所以然:哪些车?什么时间?怎么被封存?如果没有停驶怎么办?双休日、节假日政府不上班，公车当然停驶(执行公务除外)，否则就是公车私用，早就被禁止，此处再被限行有何实际意义?公车问题本来就是这几年社会矛盾的一个突出问题，如此得不到现实检验的措施就只能是“忽悠”老百姓的一句空口号了。此外，兰州市的媒体包括政府的官方网站有很多，但是通告的正式文本只是在2010年9月18日的《西部商报》上出现过，前后几天的《甘肃日报》、《兰州晨报》等媒体都是以新闻的形式进行报道，缺乏完整和正式性。最不可思议的是，这么一个重要的涉及千家万户权益的法律文件，兰州市政府官方网站、兰州市人民政府法制信息网上都搜索不到。此外，关于通行证的发放标准和办法，也是兰州市公安局通过人民网“地方领导频道”的留言板上进行回复的，而没有在老百姓更容易接触到的传统纸媒体上进行公开。我们不能说有关部门对有关信息完全没有进行公开———否则就是违法行政。但是公开的时间、公开的方式、公开的范围如果不合理的话，同样会使老百姓对限行的权威认同感下降。

3.通告与比例原则

比例原则被誉为行政法中的“皇冠原则”，它要求行政主体在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段。鉴于公众“交通治理关键在疏不在限”的质疑，对于尾号限行合比例性的审查就显得不可或缺。首先，对行政相对人的利益损害而言，尾号限行，使得广大车主一年有两个月左右的时间不能正常在道路上行驶，占了约六分之一的时间。但是兰州市的车主并没有因此少交过路费(按年、季度、月征收的那种)、车船使用税等税费。既然兰州市尾号限行政策是以北京市机动车限行政策为模板制定的，而北京市根据奥运期间具体限行情况事后退还车主一定比例的道路养护费用［10］，显然值得兰州市有关部门借鉴。其次，每一项新政策的贯彻执行总是需要一定的实施成本，尾号限行也不例外，包括宣传通知、警力部署、配套实施等等。所有这些的人力、物力、财力投入，并不见得比完善道路交通基本设施少很多。公共利益是尾号限行之所以存在并实行的利益根基，但是问题在于，尾号限行仅仅是短期内对相对人造成利益限制，对于公共利益的长期维护并不存在多大贡献。首先，在全市汽车保有量不变甚至上涨的前提下，上路车辆的减少必然意味着停放车辆的增多，此时停车场地的扩充完善也是不可忽视的环节，否则，车辆只能在路旁停放，必会严重阻碍城市交通，愈限愈堵。其次，许多车主限于现实需要，只能通过购买多辆机动车来满足生活、工作中的出行需要，这种背景下，不仅没有缓解交通拥堵，反而造成社会资源的闲置与浪费。再者，就兰州市尾号限行将近一年的实况而言，限行令也催生了一系列的违法违章情形，比如无牌照上路、伪造通行证、更改牌照、挂活动牌照等等。这些问题背后的社会不安与社会成本不可小觑。所以，尾号限行并不能充分说明其有必要性和适度性的基础，其进一步操作实施有待商榷。其实还有很多其他针对交通拥堵问题可以采取的方式方法，例如:运用市场机制减缓城市交通拥堵，例如像北京一样提高停车费用;像上海一样控制总量，提高私人拥有汽车的门槛，进行私车牌照拍卖;公共交通的进一步完善;在交通拥堵区域减少停车场;个别路段施行单向行驶，甚至借鉴其他发达国家的作法，提高车辆的使用成本———收取高额的税费(如新加坡)等等都可以同样达到缓解交通压力的目的。政府可以适当提高人们行驶权利的使用成本，但是不能剥夺人们行驶权利的机会。此外，兰州市交通恶化的一个重要原因就是公共设施和道路建设不完善。改善兰州交通必须坚持两条腿走路，一条腿是“疏”，即改进交通规划、发展交通运输设施，另一条腿是“堵”，即限行。前者治本，后者治标;前者是政府责任，后者为公民负担，二者此消彼长［11］。如果有关部门事先通过科学的评价与调查研究，如实说明现实状况，合理分担政府的公共建设责任和公众的负担义务，提出更为清晰完善的交通改善计划，而不是“一限了之”，一定可以设计出更合法更合理的解决方案并得到更多的支持。

三、结论

城市机动车到底能否限行?答案不一定是否定的。“鉴于公共资源的有限性事实支持了国家充当公共资源分配者的角色。在公共资源有限性的前提下，无限扩张的私人财产及其自由就不再具有确定的正当性，而必须接受某种分配性的限制。这至少在现代国家条件下已经不是一个原始取得的自由问题，而是参与分配的正义问题”［12］，因此在符合法律规定的前提下，限行是可以的。但是，限行是否真如某些媒体所言是“不可替代的选择”，则值得行政管理部门花大力气深思，这显然比“一限了之”要困难得多。如果是，则可以由地方立法机关制定地方性法规的形式在遵守法律保留原则的基础上实现目的。如果不是，则需要重新充分地调研，反复地论证，科学地决策。仅仅通过一个行政规范性文件的方式想要实现通告中的目标，实在是让规范性文件承担了其不能承受之“重”。因此，尽管国家目前对规范性文件的制定尚缺乏统一的立法规定，但是任何规范性文件都应当有自己的最低限度要求，那就是既合法，又合理。

作者：邓小兵杨威陈爱敏单位：兰州大学法学院山东大学法学院