论出行权实现的国家义务范文

世界许多国家理论学者在很早以前就对公民出行权进行研究和探讨。其中，美国学者在Wikipedia百科全书中，把出行权表述为“right～of—way”，将出行权的概念阐述为：“在出行中或者在路口处的优先权。车辆必须避让有优先权的行人和有优先权的其他通行车辆”。从这个概念的表述上看，美国学者认为公民的出行权并不是一个绝对的权利，“它必须在对自身和他人的出行情况正当考虑的基础上，以一种合理的形式进行实施”。［2］英国理论界学者对出行权概念的理解与表述与美国基本一致，但英国学者普遍认为广义上的公民出行权应当包含“邻地出行权”，即“人们沿某一固定通道穿越他人土地的特殊权益”。此外，法国理论界对公民出行权概念也有不同的表述：“公众允许在路面上沿着线路通行的权利，这个线路包含步行道、马行道(非机动车道)、无限制性道路和限制性道路”。［3］

我国台湾地区的学者对公民出行权研究和探讨，基本上采用日本公法学的研究路径，将出行权直接理解为路权。［4］在借鉴日本学者对路权概念界定的基础上，将公民的出行权表述为：“使用道路相关设施谁先谁后之权利(或利益)，能够取得路权者具有优先通行和优先使用道路设施的权利。而未取得路权者在未经同意的情况下无通行权，必须等待具有路权者通过，取得路权后方可通行”。［5］大陆理论学界普遍认为公民的出行权有广义和狭义之分，广义的出行权是指公民依法对交通资源享有占有、使用、收益和处分的权利。狭义的出行权主要是指公民依法在一定空间、一定时间内自由使用通行资源的权利。一般情况下，由于我国交通道路资源的所有权属于国家和集体所有，因此我们通常所言的公民出行权是指狭义上的出行权。

出行权的构成要素

出行权的构成要素主要包括主体要素、客体要素以及限度要素。一是出行权的主体要素，指公民作为出行权的权利主体享有自由出行的权利，必须履行一定的出行义务。同时须具有一定的权利能力和行为能力，能够通过自己的行为独立参与出行法律关系、依法行使出行权利、积极履行出行义务。二是出行权的客体要素，主要指公民出行权指向的对象，包括出行资源和出行行为，“出行资源主要指交通基础设施及道路交通工具等。出行行为主要指公民步行、乘车、行车以及在交通道路上进行与出行有关的一系列活动”。［6］三是出行权的限度要素，指人们使用出行资源、进行出行活动的自由度，是公民在交通道路上实现空间位移的一项权利。“任何主体在享有一项权利的同时，必须履行不超越此项权利界限的义务”。［7］公民在享有出行权的同时，也要履行必要的安全出行义务。

出行权的一般内容

1．出行通行权，具体指公民依法享有在特定时间和空间使用交通道路资源进行动态出行活动的权利，是出行权中最基本的权利，是充分享有其他出行权的前提和基础。出行通行权可分为时间通行权和空间通行权，这两种权利充分体现了公民对交通道路通行时间和空间资源平等利用的资格和能力。

2．出行占用权，指公民依法享有在一定时间和空间内占用具体道路资源进行具体出行活动的权利。在《国际道路交通公约》第23条中，对出行占用权有具体规定：“临时停靠的车辆与停止的牲畜需要在居民集中聚居区域之外停靠的，应尽可能选择停放在行车道以外的规定地点。需要暂时停息的牲畜和临时停靠的车辆，应尽可能停靠在通行车道的边沿”。［8］

3．出行选择权，是指公民在出行时可以依法享有自由选择出行方式、出行时间和出行工具的权利。公民对出行方式的选择，外界不得非法干预或强制胁迫。对出行时间的选择，公民在出行过程中可以根据自身的出行需求自由安排出行时间。对出行工具的选择，“在轮式交通工具已经成为道路交通主角的今天，对于中远距离的出行者来讲，人们更多地选择各种车辆出行”。［9］

4．出行知情权，也称资讯权、得知权或知悉权，具体指公民在出行前和出行过程中依法享有及时、全面、准确地了解和获悉有关交通路况等信息的权利。在实践中，由于出行状况千变万化，为了能够保障公民安全，快捷、舒适的出行，国家应当在法律层面上赋予公民享有及时了解、获悉出行状况和相关信息的权利。

出行权的基本权利属性

（一）出行权的双重属性

出行作为衣、食、住、行的四大要素之一，是维持人类社会生活最基本的生存需求。出行权指人们依法享有的在一定时空内使用交通资源、进行出行活动并享有出行安全的权利。具体包括公民在出行过程中，按照自己的意愿安排，在遵循出行规定的前提下，进行作为或不作为，或者是出行人要求出行义务的承担者进行作为或不作为，或者出行人在自己出行权利受到第三人不法侵害时，拥有依法要求国家进行强制力保护的权利。“基本权利有两种，一种是消极权利，即要求国家与社会采取‘不作为’方式，以保障公民的人身人格权利及政治权利和自由；另一种是积极权利，即国家和社会采取‘作为’的方式，以使人们的经济、文化和社会等权利的实现”。［10］笔者认为，出行权不仅是一种消极权利，更是一种积极权利。出行权既是自由权，也是社会权。易言之，出行权是一种兼有社会权属性与自由权属性，且以社会权属性为主的权利类型。“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利，也是公民社会人格和精神人格形成和维护所必须的物质和文化方面的权利”。［11］出行权的社会权属性为该权利的顺利实现提供了国家保护和国家给付的双重义务，而自由权属性为出行权的实现划定了国家公权力机关不得非法干预，即国家对出行权负有尊重的义务。

（二）出行权的权属范畴

出行权作为公民拥有一项重要的权利，在概念的内涵和外延上具有自身的权属范畴。出行权已得到国际社会的广泛认同，但国内法学界未对其表现出足够的应有重视和进行深入的研究，对出行权概念的权属范畴尚未达成共识。笔者认为，出行权首先属于基本人权的范畴。“人权（humanrights）是人依据其自然属性和社会本质所享有的权利”，［12］出行权就是公民依照自身的自然和社会属性享有的、不可剥夺的基本人权。其次，出行权属于生存权的权属范畴，而且是一种满足出行最低需求的生存权。“所谓生存权，就是人为了像人那样生活的权利。所谓像人那样生活，就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活，是保全作为人的尊严而生活的权利”。［13］这里指出的“作为人的尊严而生活的权利”就是我们通常所言的最低限度的生存权，是人们需要从自然和社会获取衣、食、住、行等基本生活物品的权利。最后，出行权应当属于一种适当生活水准权。正如刘海年先生所说，“因为不存在不食人间烟火的神仙，衣、食、住、行是人生存的最基本的条件，因而也是人的最基本的需要、最基本的人权”。［14］也正如龚向和教授在《生存权概念的批判与重建》中指出：“适当生活水准权是针对正常情况下的人的权利，即足够的食物和营养、衣着、住房、出行、医疗和在需要时得到必要的照顾”。［15］

（三）出行权的历史嬗变

从公民出行权的历史维度来考察，出行权作为一种自由权，出行自由是公民赖以生存的最基本的内在要求。在中国漫长的历史长河中，历代统治者对出行的各种规定和限制集中体现了“以管为本”的指导思想，其价值取向只是为了统治者自身的社会管理需要。“各个时期即使对出行基础设施建设，也多数是为了满足统治政权的控制和军事攻防的需要，与普通民众的‘出行难’以及落后的商业运输形成鲜明的对比”。［16］在基本权利纳入宪法保护之后，公民的出行权在“生命至上”的法治理念指引下，实现了从“以管为本”向“以人为本”的历史嬗变。“以人为本”的出行理念，要求国家公权力机关在对待公民出行权时必须以人为中心，重视人的自身价值，以维护公民出行安全、保障出行参与人的生命为根本出发点，追求“生命至上、以人为本、方便出行”的管理理念，这不仅是法治国的精神体现，也是社会文明的重要标志。

出行权实现的国家义务

出行权作为公民一项重要的权利，对国家公权力而言则是一项基本的义务。“事实上,国家义务与公民权利相应地应成为现代公法体系的核心内容和现代公法学的基本范畴，国家义务源自公民权利并以公民权利为目的,应当成为公民权利的根本保障”。［17］出行权的国家义务不仅包含要求国家对公民出行不得非法限制或剥夺，还包含要求国家积极采取措施确保公民能享有安全、便捷、自由和有尊严出行的权利。出行权国家义务的具体内容包括国家对公民出行权负有尊重义务、保护义务和给付义务三个层次。这些国家义务“在性质上并不互相排斥，各种义务尽管程度上存在差异，但都是权利的一个侧面，而国家负有针对这些侧面采取措施的全面性义务”。［18］

（一）出行权的国家尊重义务

由于出行权具有自由权的基本属性，决定了国家公权力机关不得非法干预，即国家对出行权负有尊重的国家义务。“权利的享有只是权利作为观念和思想而存在。在法治社会中，每个被称为人的动物都可以平等地享有权利。但并不是在这个社会中的每一个人都可以实际地享有和实现权利”。［19］要具体实现出行权，国家公权力机关首要的任务是充分尊重公民的出行权。国家负有避免剥夺或不剥夺公民出行权，积极履行国家尊重义务，即要求国家采取“不作为”的方式尊重公民的出行权，不非法干涉公民出行自由，不对公民已经享有的出行权利与自由进行不必要的干预与限制。“在通常情形下，公民个人会竭尽所能，利用自身所具有的条件与资源开展生产经营以获取生存需要，国家首要的、基本的义务就是要尊重公民选择自由、生产经营自由等。”［20］具体来说，公民出行权的国家尊重义务主要包括四个方面的内容。一是要求国家立法、行政以及司法机关禁止制定任何侵害公民出行权的法律、法规以及政策措施。在实践层面上，要求国家交通行政主管机关不得随意制定限制或禁止公民出行权的规范性文件，未经法定程序也不得随意限制或禁止公民出行权的管制通告。二是要求国家公权力机关禁止执行任何非法限制公民自由出行的行为，重点防止国家交通行政机关采用非常规手段，非法剥夺和限制公民出行自由。“因为这种非法剥夺公民基本权利的行政行为，不仅侵犯了公民的自由权，也从根本上否定了人权”。［21］三是要求国家在不损害公共利益的前提下，尊重公民个人出行方式、出行时间和出行工具的自由选择权；承认和尊重公民个人拥有真实、可靠、翔实的出行知情权；尊重特殊群体个人和家庭出行隐私权。四是要求国家公权力机关想尽一切方法、创造一切条件、采取一切手段，防止任何影响公民出行权实现的倒退措施。坚持不歧视原则，体现不同阶层、不同群体的出行平等权。同时，应当尊重公民出行参与权，积极鼓励公民参与重大交通规划的决策及其他相关业务。

（二）出行权的国家保护义务

“所谓基本权利之保护义务，依判例及学说之见解，系指国家负有保护其国民之法益及宪法上所承认之制度的义务”。［22］出行权作为公民一项基本权利，理应受到国家公权力的保护。国家在尊重公民出行权的义务基础上，积极采取预防、排除和救济等措施来保护出行权免受第三人非法侵害的义务，具体包括出行权的预防义务、排除义务以及救济义务。出行权的预防义务一般是针对第三人可能发生对出行人的不法侵害，而出行权的排除和救济义务却是针对实际已经发生的不法侵害。三者的关系正如龚向和教授所言：“形象的说，预防就是编制一张网，排除和救济是专门针对漏网之鱼采取的措施。如果预防不当，排除和救济便会力不从心，基本权利难免陷入危机之中”。［23］首先，出行权的预防义务。“保护义务的目的，不在于如同给付行为提供给付，而是在于实现生存的维持，因此国家保护义务并不归类于社会国原则，而是归入危险的防御以及(自由)法治国原则”。［24］

针对出行权“危险的防御”最好的手段就是积极预防，要求国家应制定有效措施保护公民出行权免受第三人非法侵害。为保障公民出行权不受第三方非法侵害，国家采取的基本方式有立法、行政和司法等预防手段，这些预防手段通常被认为是国家基本义务的其中一部分。一是出行权的立法预防义务。国家立法机关可以在宪法确定的基本权利框架范围内，为出行权主体提供一定的行为模式，在立法环节为公民提供一个有序、绿色、健康的出行环境，确保公民在自由行使自己出行权利时又不妨碍他人。二是出行权的司法预防义务。为提高公民出行权的保障力度，国家司法机关在保障公民出行权得到司法救济的基础上，应对第三人可能造成侵害公民出行权的行为进行周密考量和适当超前防备。三是出行权的行政预防义务。要求各级交通行政主管部门必须按照交通法律的明确规定，根据实际情况，适当行使对公民出行权管制的自由裁量权。同时，国家行政机关在对公民出行权实施管理的过程中，要积极建立和完善各种预防、预警机制，调配充足的设备资源，为防止公民基本权利遭到第三人不法侵害时能够发挥应有的组织协调作用。其次，出行权的排除义务。在公民出行权遭受第三人不法侵害之时，国家有义务阻止这种侵犯，及时纠正这种侵权行为，并对出行受害者及时采取补救措施。在国家保护义务的三个层次中，排除义务具有直接性和现时性，具体涵盖两个方面：一方面，指国家行政机关应负的排除义务，主要指各级交通主管部门应采取各种有效手段及时制止第三人非法侵害公民的自由出行权、优先出行权、安全出行权、出行占用权以及出行选择权等。另一方面，指司法机关应负的排除义务，主要体现在公民出行权受到第三人不法侵害时，享有权利保护的主体向国家司法机关请求排除保护时，司法机关不得以任何理由拒绝为出行权受害人提供排除保护。在司法实践中，由于司法程序繁琐、启动条件严格、花费成本较高等因素，造成司法排除义务实现周期较长，导致了国家司法机关不能及时制止对出行权的不法侵害。所以在通常情况下，国家行政机关成为公民出行权排除义务的主要履行者。最后，出行权的救济义务。“基本权利的实现，不仅需要立法的具体化、行政机关的尊重与保护，也需要司法机关的最终保障”。［25］

正如《马斯特里赫特准则》第18条规定：“保护义务包括国家确保私营实体或个人不剥夺个人的经济、社会、文化权利的责任。对于因在管制此种非国家行为者的行为方面，未能给予应有的重视而造成的经济、社会、文化权利遭受侵犯的情况，国家须承担责任”。也就是说，公民出行权在受到第三人不法侵犯时，国家负有义务为受害人提供法律救济途径，包括进行必要的监督、调查和起诉等。同时，国家应及时采取补救措施，为公民营造一个健康有序、绿色环保以及和谐发展的出行环境，确保出行权的充分实现。

（三）出行权的国家给付义务

出行权的国家给付义务，是指国家对那些因自身能力不足、基础设施不完善以及交通工具严重缺乏的出行需求人主动提供出行保障的义务，具体包括出行权的私益给付、公益给付和服务给付三个方面。

1．出行权的私益给付。国家对出行权的私益给付，往往仅针对出行人的个人具体情况，采取实物、现金或福利券等物质形式，对出行需求人进行国家给付的行为。出行权的国家私益给付的目的就是为了保证特定群体最基本的出行需求，其实质是：“国家对符合相应资格的特定群体的特别救济，是一种受益行为，给付的成本由国家财政直接负担”。［26］出行权的私益给付是国家给付义务中最能体现其社会法治国性质的部分。“国家履行私益给付义务很大程度上就是为了保证公民个人能够获得符合人的尊严的最低生存条件，使人们在任何情况下都能维持起码的生活水准”。［27］例如，2011年国家残疾人联合会多方募集资金，为西部贫困地区肢体残缺的困难户统一免费发放15万辆轮椅。北京、广东、上海等特大城市的城市综合执法部门率先在全国实施人性化城市管理，为特困盲人免费配备导盲犬。2012年5月，国家交通运输部统一购置了2000辆校车，免费向中西部贫困地区的学校发放。还有浙江、广东等省正在积极制定向城市享受低保人员发放交通费补贴，江苏、上海、四川等省市积极推行65岁以上老人免费乘坐公交活动。

2．出行权的公益给付。出行权的公益给付与私益给付相对，除旨在确保公民基本出行条件需要外，还具有平衡公民出行负担的社会功能，较出行权私益给付是一种更高层次的国家给付形式。国外许多经济发达国家把公民出行权的公益给付界定为由政府举办和出资的一切旨在改善人民群众安全、便捷、绿色出行的社会措施。具体包括政府直接主导的交通基础设施建设、改善通行供给状况以及公平分配路产路权等。首先，国家应不断加大交通基础设施建设投入。据《2011年交通统计公报》显示，2011年全国完成公路水路交通固定资产投资1.45万亿元，同比增长9.5%。其中，国家安排专项公共财政资金，继续实施农村公路通达、通畅建设工程，全年共完成农村公路投资2010亿元，同比增长38%，新改建农村公路18.75万公里，进一步夯实了新农村建设的交通运输基础，保障了农民的出行权。其次，国家应不断改善通行供给状况。特别是在城市人口的集聚区，国家应继续加大路面公交系统的建设力度，优化公交路网布局，保障地面公交系统路权优先，提高公交系统的畅通性，便于人民群众的出行与换乘；对农村地区而言，国家应加大农村公交发展扶持，重点发展城乡公交，提升城乡公交车的档次，鼓励有条件的乡镇率先开通镇村公交。最后，国家应公平分配路产路权。“据统计，目前中国城市居民步行和自行车出行一般占公民出行方式的60%以上，但5%驾驶机动车的人却占用了85%以上的城市道路资源”。［28］城市道路是一种稀缺资源，也是一种公共资源，国家应本着“以人为本、公交优先”的原则，将有限的道路资源公平分配给各种出行需求者，这是当前及今后一段时期内国家必须承担的一项重要义务。

3.出行权的服务给付。“按照国家给付义务在出行权实际履行中的具体表现形式，可将给付义务分为产品给付、行为给付或称为服务给付”。［29］出行权的服务给付与私益给付和公益给付截然不同，是国家向公民提供具体出行资源形成过程中采取的一种组织和管理行为，是一种典型的间接给付。出行权的服务给付义务要求国家交通部门按照“以人为本”的服务理念，以方便群众“安全畅通、舒适便捷、绿色环保”的出行要求，合理布局城乡公共交通、客运车辆出行的时间和空间节点。同时，要不断加大交通非法案件的查处力度，重点打击酒驾、毒驾和飙车等重点交通违法行为，切实保障公民的出行安全。在传统的出行观念下，国家虽然被认为是对公民出行权的潜在威胁，但它也是出行权的坚实维护者。通过对出行权三个不同层次国家义务的分析，我们不难发现：尊重义务是国家对公民出行权保障的基础，给付义务是核心，保护义务是保证。由于出行资源的有限性，国家不可能立即充分实现每个公民的出行权，而是需要循序渐进地进行。因此，国家应最大限度地利用一切可获得的出行资源，去实现国家对公民出行权的核心保障义务。（本文作者：贾锋单位：东南大学法学院）