多边贸易体制策略范文

中国在加入多边贸易体制漫长而曲折历程中的孜孜以求表明，中国在总体上对多边贸易规则体系持认同和接受态度，因而与体制的积极合作应该是基本态势。但是，作为“非市场经济”待遇的主要承受者，中国在承担过多义务的同时却未能充分享受体制内成员的应有待遇和权利，因此，如何谋求对自身“非市场经济”待遇的调整是中国今后参与多边贸易体制的一个核心问题。中国在加入谈判中，发展中国家的地位和要求并未得到主要成员的完全认同，何不再增加一个“转型经济”的砝码?既然“经济总量大”、“发展迅速”和“具有转型期性质”成为中国无法完全享受发展中国家特殊与差别待遇的理由，那么，中国何不从“具有转型期性质”国家应该享受什么待遇入手，积极争取优惠待遇?因此，中国应该从战略的高度认识这一问题，将短期的双边策略与长期的多边策略结合起来，在积极参与体制决策机制和职能机构的过程中寻求对体制的影响，为在体制中确立自身地位、谋求应享利益、拓展发展空间创造条件。

迄今为止，已有20个“非市场经济”国家先后成为多边贸易体制的正式成员。①纵观“非市场经济”国家与多边贸易体制关系的演变，一方面，此类成员数量的增加使多边贸易体制在组织体系上逐渐演变成一个成员结构趋于广泛和全面的国际机制；另一方面，其规则体系却未能作出相应的、即便是“尽最大努力”的包容性调整，导致“非市场经济”国家作为一类成员在体制中的地位低于发展中国家，②从而大大阻碍了新成员的加入和已有成员真正参与多边贸易体制、发挥应有作用。

众所周知，多边贸易体制是一成员驱动型体制。在重大和日常决策中，它主要采用的是“协商一致”原则，在日常运作中，其各级常设职能机构均对所有成员开放。因此，衡量一类成员在体制中参与度的可量化指标主要是常驻代表团规模和在日常和重大决策程序中的领导资格。从这些客观指标看，“非市场经济”成员在多边贸易体制中的参与度很低。

一、“非市场经济”成员在重大决策机制中的参与

多边贸易体制的决策可分为两大类：一是部长会议、多边谈判等重大决策，这类决策直接影响和决定着谈判的启动、议程的制定、最终规则结果的形成和部长宣言的起草；二是体制常设职能机构(如世贸组织的总理事会、理事会、委员会、工作组和专家组，及其前身关贸总协定的代表理事会及下属委员会、工作组和专家组)在日常职责履行中的决策，这类决策会影响和决定规则的履行、争端的解决和新成员的加入等。无论哪类决策，一般通过两种方式实现：协商一致和基于“一成员一票”的正式投票。尽管GATTl947只对后者作了明文规定，但是，事实上从一开始体制中的各类决策几乎都采用前者，而乌拉圭回合达成的《世界贸易组织协定》进一步确立了协商一致优先的决策原则，从而使这种历来被看作有利于小国参与、基于主权平等、利益平衡的决策方式成为多边贸易体制与其他国际制度的重要区别。

多边贸易体制对发展中和“非市场经济”国家的开放始于1950年代末，推动这一进程的不仅有经济因素的影响，更有体制内主要大国为预防和瓦解两类国家在体制外结成阵营的政治考虑，而协商一致既对体制外中、小国家具有诱惑力，又可防止这些国家在体制内结盟。因此，该原则从一开始就成为多边贸易体制及其主要缔约方在吸纳发展中和“非市场经济”国家、扩大成员规模的同时，维护既有大国利益、防止新成员，尤其是在政治经济利益上与发达的市场经济成员有冲突的新成员结盟联合从而削弱其作用的重要手段。但是，随着体制规模的扩大，向每一个成员就任何一项决策进行协商肯定会变得越来越困难，更何况达成一致。这样，基于协商一致的非正式磋商在说服差异巨大的成员达成协议方面便越来越发挥举足轻重的作用。而在非正式磋商中，大国的作用和影响力必然凸现。多边贸易体制正是在这种情况下逐步形成了在重大决策中起重要、甚至决定作用的“十八国咨询集团”和“绿色会议室集团”及其决策程序。

“十八国咨询集团”停止工作后，围绕总体或特定的谈判和决策议题，一些非正式集团或磋商机制纷纷出现。其中，尤以“绿色会议室集团”具有代表性。“绿色会议室集团”及其决策程序指的是在多边贸易谈判进程中，一定数量的核心成员(往往是体制中有影响力的活跃成员或相关议题的重大利益方)事先就特定议题形成小集团进行讨论、磋商和谈判，然后视需要逐层向成员扩散或直接向全体成员报告，最终促使全体成员对其磋商结果或建议进行“协商”并达成一致的决策方式。“绿色会议室集团”成员并不固定，且随多边贸易体制成员规模、议题的范围和性质及其涉及利益方的不同而不同。这类集团及其决策程序早在肯尼迪回合谈判中就已显雏形，③但真正的形成是在乌拉圭回合期间，到世贸组织成立后的新加坡和西雅图部长会议发展到高潮，并因其总是事先在总干事的绿色会议室中会晤磋商而得名。这种决策方式实际上将绝大多数中小型发展中和“转型经济”成员排斥在决策程序之外，从而削弱了这些国家在重大决策中的作用。如在乌拉圭回合后新一轮谈判的启动过程中，“绿色会议室集团”成员主要包括25至30个成员方：美国、欧盟、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰、瑞士和挪威等发达成员，阿根廷、巴西、智利、埃及、中国香港、印度、韩国、墨西哥、巴基斯坦、南非、东盟等发展中成员，再加上1至2个“转型经济”成员，这一成员构成几乎是当年“十八国咨询集团”的翻版与延续，“非市场经济”成员在其中的地位与作用可见一斑。

二、“非市场经济”成员在常设机构中的参与

在多边贸易体制各类常设职能机构中，“非市场经济”成员的参与度也同样弱于发达成员和发展中成员。

作为管理和履行多边贸易体制规则安排的组织机构，世界贸易组织及其前身拥有5项基本职能：(1)管理和执行共同构成体制规则的多边和诸边贸易协定；(2)为成员提供多边贸易谈判的场所；(3)按照争端处理的规则和程序，解决成员间贸易摩擦；(4)审议各成员的贸易政策；(5)协调与其他国际经济组织之间的关系，保障全球经济决策的一致性。履行这些职能的所有理事会、委员会、专家组和工作组都是向所有成员开放的，例如，一般情况下，成员方常驻体制总部日内瓦代表团的团长(一般称大使)通常在总理事会一级代表各自国家或地区。因此，决定成员方在多边贸易体制日常运作与决策中所发挥作用的首先是其驻体制常设机构的代表团规模。从这一指标看，“非市场经济”成员无论是总规模还是平均规模，尽管从1980年代开始随着成员数量的增长而增长，但增速均落后于发达成员和发展中成员，导致这两项分指标(总规模和平均规模)与发达成员和发展中成员的差距被逐渐拉大。而在现今的多边贸易体制组织机构中，一成员常驻代表团的规模一般应在4至5人才能够保证其有效地参与体制的日常运作(如跟踪各理事会、委员会等的议题进展，参与各类会议和活动等)，若按这一标准，转型经济国家又是三类国家中唯一一组无法有效发挥其作用的成员。

另一方面，在世贸组织及其前身关贸总协定各职能机构的日常决策中，基于协商一致的非正式磋商同样是最重要手段。在这过程中，职能机构的主要官员，即总理事会及其下属的理事会、委员会、工作组和专家组的主席和副主席在平衡各方利益、协商达成一致从而作出决策的过程中往往起着举足轻重的作用。例如，在多边贸易体制对中国的过渡性审议中，各方围绕审议程序、质询和答复方式，以及审议报告形式的争论，最终由各理事会和下属委员会主席进行协调，并作出决定。因此，不同类型成员在各理事会、委员会、专家组和工作组所担任的主席资格是各自在体制日常决策中发挥作用的重要标志。

多边贸易体制的常设职能机构依据各自的权力和职责又可分为两大类。第一类，也是相对较重要的一类，包括GATT理事会、WTO总理事会及其下属理事会，以及GATT时期的常设委员会和WTO总理事会和理事会的下属委员会；第二类，主要包括众多特别工作组(如加入工作组)和其他权责范围较小的机构，如GATT时期的东京回合守则委员会、WTO时期的诸边协定委员会等。从各类成员在这两大类机构中担任领导职位的分布情况和历史演变看，发达成员和发展中成员在各类机构中唱主角，而“非市场经济”成员的领导作用尽管有所提高，但是，即使到2000年，在各类机构所担任的正、副主席仅占总职位数的7％，大大低于发达成员的53％和发展中成员的40%。

三、中国参与多边贸易体制的策略

中国的加入已使“非市场经济”国家作为一类成员在多边贸易体制中的地位有所提高，但如何提升自身以及“非市场经济”成员在体制中的作用是中国面临的一大难题。作为现今唯一全面承受“非市场经济”待遇的正式成员，中国应将积极参与多边贸易体制、提升在体制中的影响力与谋求市场经济待遇有机结合起来，通过加大自身作为转型经济成员在体制中的参与力度，尤其是在重大和日常决策机制或机构中的参与力度，以赢得在体制各类决策中表达和争取自身利益的机会，同时也为未来进一步影响体制作准备。

因此，中国首先应重视对重大决策非正式磋商机制的参与。多边贸易体制的历史与现状已经表明，成员数量的增长与协商一致的基本决策原则存在冲突，因此，基于同心圆模式的“绿色会议室”非正式磋商机制已成为多边贸易体制重大决策的基本手段。而以往转型经济国家在该机制中的地位低、作用弱，中国的加入应有助于改变这种状况，因为作为一个贸易和引资大国，中国在所有谈判议题中均是主要利益方，理应是“绿色会议室”的固定成员。

当然，“绿色会议室”决策程序因其缺乏合法性、民主性和透明度而从西雅图部长会议开始备受被排斥成员的指责，因此，改革和调整也已势在必行。国外学者已提出了一系列方案，总体思路是借鉴IMF执行董事会和GATT“十八国咨询集团”的经验，建立一个涵盖绝大多数成员的、基于协商一致原则的、由20至25个席位的正式机构——决策咨询委员会(WTOConsultativeBoard)，以同时提高体制的决策效率和民主性。这类咨询委员会尽管没有最终决策权，仅限于对相关议题的磋商、讨论和谈判，最终向全体成员方提供决策建议，但因其是具广泛代表性的一个正式机构而对最终决策有绝对的影响力。在此类体制改革过程中，中国同样应有所作为。首先，中国应积极提供方案和建议推动这一改革；其次，作为一大国，中国理所当然应该在可能建立的决策咨询机构中单独占有一席；最后，中国可以借这类决策咨询机构，与其他以联盟合作或团体组合方式分享席位的转型经济成员协调立场、联合提案，以维护作为转型经济成员的利益。

其次，中国应重视对世贸组织各类常设职能机构(理事会、委员会、工作组和谈判组等)的参与。在中国加入之前，计划／转型经济成员在此类机构中的参与力度并不大。例如，由成员方常驻世贸组织代表团团长(大使)作为政府代表组成的总理事会是多边贸易体制常设决策机构，它不仅在体制最高决策机构部长会议休会期间行使部长会议的职能，而且履行着争端解决机制和贸易政策审议机制的职责。因此，各成员大使或代表在总理事会及其下属机构中是否担任要职直接反映出对常设决策机构的参与程度和对日常决策的影响程度。在中国加入之前的2000年，仅有捷克一国作为转型经济成员担任着相关机构的主席一职，而自中国加入以来，总体格局并未得到改变。2001年以来，在总理事会及其下属理事会、委员会和工作组等16个常设机构中，转型经济成员的主席席位始终保持在1到2席，参与国也仅限于捷克、斯洛伐克、罗马尼亚和匈牙利4国。另外，在多边谈判期间，总理事会还下设贸易谈判委员会，在多哈发展回合的8个谈判小组中，2004年的8个主席职位分别由发达与发展中国家平分。

另一方面，中国应加大对世贸组织秘书处的参与。事实上，这是中国实现上述2个目标的有效途径。因为中国如欲在短期内大规模参与世贸组织的各类常设职能机构和非正式磋商机制，人才与经验最重要，而作为多边贸易体制的一个常设服务与支持机构，世贸组织秘书处的主要职责是为代表机构谈判和协议执行提供行政和技术支持、为发展中国家和最不发达国家提供技术援助、监视和分析世界贸易动向、组织部长会议，以及为争端解决提供法律帮助。因此，尽管秘书处职责权限有限，处理事务也非常琐碎，但却可以为成员熟悉体制、积累经验、培养人才、了解其他成员提供实践和锻炼的机会。因此，大多数贸易大国(或地区)的参与力度一般都很大。但是，转型经济国家在其中并不活跃，2003年仅有中国5人、波兰5人和罗马尼亚2人任职，在601个职员中仅占2％，2004年增加为中国7人、波兰5人、罗马尼亚2人、斯洛文尼亚、保加利亚和爱沙尼亚各1人，在630个职员中占3％。虽然中国的参与度有所提高，但与其大国的身份依然不相称。

最后，作为另一日常决策机构，争端解决机构不仅在贸易争端中起着决定性作用，而且是多边规则执行过程中规则解释与澄清的权威机构，也就是说，多边规则的真正内涵实质上是掌握在争端解决专家组，尤其是具终裁权的上诉机构手中。因此，尽管专家组和上诉机构成员是以个人身份任职，不附属于任何政府和组织，但他们的国籍来源依然可以说明各自母国在体制中的参与和对规则的影响。然而，转型经济国家在该机制中的参与力度很弱，尤其在上诉机构中，至少在其成立的前11年(1995年12月一2005年12月)中，始终被排斥在外。因此，中国应积极谋求对这一机构的参与，以提升自身对体制的影响力，并对“非市场经济”成员起到示范作用。

注释：

②应该承认，绝大多数“非市场经济”国家属于发展中国家，本文将“非市场经济”国家分离出来，作为与发达国家、发展中国家并列的一类国家。

③肯尼迪回合谈判主要集中在美国、欧共体、英国、加拿大和日本之间，这一非正式小集团被称为“桥牌俱乐部”(BridgeClub)。参见Winham(1986)，第65页和第272页。

①尽管中国是否是“非市场经济”国家是一有争议的问题，但中国作为现今唯一全面承受“非市场经济”待遇的多边贸易体制正式成员是一基本事实。因此，为行文方便，本文采用“‘非市场经济’国家”一词来称谓计划经济和(由计划向市场转型的)转型经济两类国家。这样，目前全球“非市场经济”国家共计34个，除古巴和朝鲜外，均为转型经济国家。其中，多边贸易体制中的转型经济成员有：捷克共和国、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、克罗地亚、马其顿、亚美尼亚、格鲁吉亚、吉尔吉斯、摩尔多瓦、保加利亚、阿尔巴尼亚、柬埔寨、中国和蒙古等20国。前南斯拉夫于1966年加入多边贸易体制，1991～1992年间分裂成斯洛文尼亚、克罗地亚、马其顿、波黑和南联盟5国后须重新加入，匈牙利、波兰和罗马尼亚于1960～1970年代加入，捷克斯洛伐克是多边贸易体制初始成员，1993年分裂为捷克和斯洛伐克两共和国后已于当年重新加入。