协作性治理公共政策论文范文

一、工具主义的片面性

所谓工具主义的片面性，指为了运用“批判的武器”而忽视了“武器的批判”，这种偏向在公共政策执行网络和协作性治理中都是存在的。所谓“武器的批判”，是指模式创新自身的合理性，因为公共政策的“执行”并不因为有了“网络”就更加有效，而“协作”本身也不是一件可以用来做好“治理”的工具。确保公共政策执行效果的一个重要条件，是网络中各个主体的平等地位和相应权力，因为在缺乏、甚至排斥权威存在的网络关系中，冲突的解决显得更加复杂，[6]经济学家甚至把政策网络执行中各主体的关系看成是一种模糊的契约关系形态。由于公共政策执行网络中各个主体所处的地位和拥有的资源不同，在政策执行中权力和发挥的作用也就不同，因此，“武器的批判”的实际功能，就在于如何设计创新模式，使之更能防止在实际运作中某方利用这些来谋私利或侵占弱势者权力。公共政策执行网络强调各个主体的协同配合，在主体增加的同时，权责的分配自然成了重要的问题，如各部门在政策执行网络中如何划分权力、在面对“执行偏差”或者“执行梗阻”的时候具体该由哪个部门来负责、非政府组织和企业以及公民分享政策执行权力的同时是否应该承担相应的责任等。事实上，为了保障政策参与者的主动性与积极性，公共政策执行网络中的责任划分往往更不明确，很容易造成有诉求表达、无责任担当的现象。

因此，所谓工具主义的片面性就在于，公共政策执行网络和协作性治理始终没有能够提出新的“问责”方式方法，当然也就仍然保留了多元主体中一些不利于政策执行的关系特征，比如“难以捉摸”、“必要的模糊”和“主观解释”等。实际上，网络和治理都不是一种平面关系，各功能主体的责任和权力不仅仅是针对“公众”而言的，在具体运作中主体和对象也是互为“顾客”的。前面说过，安塞尔和盖西为协作性治理提出了一种权变模式，不过从他们所说的初始环境、制度设计、领导角色和协作过程等四个权变要素来看，[4]其关注的侧重仍是工具运用的精确性而不是模式创新的合理性。所谓初始环境，主要指对于作为权变因素的权力、参与动机、以及此前的冲突与合作历史等三个方面的考虑。制度设计是指有关公共政策执行网络如何运行的规则，而且主要是对政府的要求。领导角色一般也称为“跨界者”，即跨越组织边界的人。协作过程主要包括面对面对话、信任建构、过程承诺、认知共享以及中介成果等五个方面。但是，协作治理的权变模式本身也需要前提，包括不同权限的根据和划分标准、权变对于各主体参与所起作用的量化等。因此，如果仅仅在工具主义的意义上运用这种权变模式，仍然会碰到许多妨碍公共政策执行效率的问题，比如在强调平等主体的网络关系中领导角色是否应该存在、如果存在又应该由谁担当、相应的权限应该如何赋予等。

二、“合目的性”与“合道义性”相同一的模式创新合理性

为了克服上述工具主义的片面性，需要自觉认识公共政策执行网络及协作性治理作为模式创新的合理性，也就是“武器的批判”。简括地说，这种合理性的真实含义就是“合目的性”与“合道义性”的同一。对此，大致可以从三个方面来分析说明。

第一，对象内容的性质规定。公共政策的性质就是如何公正地对待、运作和维护整个共同体及其构成个体的权益，而模式创新的合理性就在于始终以这种性质规定为前提。但是，当从工具主义的角度设计相关政策运作或执行模式的时候，人们往往忽视了这个规定所具有的合目的性与合道义性的同一性，结果也就难免忽略或混淆了不同政策的各自特性及相互关系。从性质规定来讲，“合目的性”与“合道德性”是同一的，而且正因为如此，类此或相互关联的内容对象才可能相互支持甚至互为转换。比如，如果公共政策执行网络的功能是真实有效的，那么它同时也就是、或者体现了协作性治理的具体运作形态。因此，一个需要特别注意的问题，恰恰是模式创新在具体内容对象选择方面的合理性根据，也就是相应的不同侧重。比如，相对说来，公共政策执行网络所依据或体现的是合理性的合目的性方面，而协作性治理所依据或体现的是合理性的合道义性方面。

第二，多元主体的权能关系。前面说过，公共政策执行网络和协作性治理都主张主体的多元化，但是，由于工具主义的片面性，这种主张更多是从合理性的合道义性来理解和设置多元主体的。事实上，从保证和提高公共政策的执行效率来讲，多元主体的设置根据更多在于合理性的合目的性，而它所体现的真实含义，就是如何认识和处理不同主体的权能关系。不同主体的各自权能往往是有成文的法律规范的，但是，就模式创新的合理性来讲，多元主体的权能关系设置和变化的根据应该是合目的性和合道义性的同一。首先，不管如何看待主体的多元化，不可否认的基本事实就是政府(或国家)这个主体的主导地位和决定性作用，甚至多元主体的网络关系和治理功能也是以政府这个主体的认可为前提的。其次，不管是否安置了社会、企业、非政府组织等各种主体，是政府与它们的关系、而不是多元主体的存在决定了公共政策执行的目的和效率，比如是管理还是治理等。再次，除了政府，其他主体无论在结构还是功能上的成立其实都是一种选择，也就是非规范性的。比如，即使政府愿意与其他各主体构成协作性的治理关系，这些主体是否、以及怎样参加进来也是没有规范保证的，甚至是随机选择的。比如，政府不能不负责，但企业、社团和个人就可以依不同情况采取不同的做法，包括赞成、合作、反对、甚至撤出。在这个意义上讲，前述协作性治理所设想的所谓权变模式就显得缺乏理论前提和现实针对了。

第三，机制运作的载体形态。这方面的情况更加繁杂，而且其操作的现实性和效率也更多为学术界所忽视。具体说来，由于公共政策不同于一般的政策，所以对于公共利益的运作不能只限于法定职权的规范，还要根据合目的性和合道义性的同一来安置具体的机制载体。比如，一般的政策本身不需要载体，而是对既有载体(机构、组织、单位等)提出相应的要求。但是，根据合目的性与合道义性的同一，公共政策执行的机制与相应的机制载体形态是相互制约、互为表里的，因此这种载体形态又是不固定的，而且至少可以区分为层次、形式、功能等不同方面。比如，从层次上讲，公共政策的执行载体可以分为全球、地区、本国等不同级别；从形式上讲，可以采取联盟、宣言、决议、论坛等；从功能上讲，则包括制定、协商、约束等。这些方面之所以叫做“载体”，是因为它们总是以实体运作的形态对政策执行具有制约作用，包括支持、合作、博弈、反对等。换句话说，合目的性与合道义性的同一给了公共政策执行载体更加灵活的自主性，从而对公共政策执行的模式创新及其真实效用产生制约作用。比如，与本国或国内的公共政策不同，主权是国际、甚至全球层次的主要制约因素；在形式上，联盟显然比论坛具有更强的刚性，而宣言和决议则更多具体内容的针对性；至于制定协商、约束等功能的运作机制及实效，往往取决于参与各方的关系亲疏和目标异同。

由上三个方面的分析可以看出，尽管运作模式或方法可以而且需要不断创新，但是对于提高公共政策执行效率来讲，模式创新不仅仅是技术手段的改进，更是公共政策特性功能的实现形态，所以必须在普遍性上适应或体现模式创新的合理根据。简括地说，所谓合目的性与合道义性的同一，就是这两者的互为包涵，即具体的目的必须合乎道义要求，而道义的坚持必须能够带来相应的权益。比如，从公共利益来讲，气候问题事关全人类根本利益，相应的政策可以说是一种全球公共政策。因此，这种政策不仅合乎道义，而且具有直接的利益取向。同样，这两者的同一性一方面使得政策本身需要具有高度的认同，所以才可能在运作模式上采取多元主体的网络形态；另一方面，这种网络模式的实效取决于各主体的参与状况，所以政策执行本身就具有治理的功能形态。但是，这并不意味着气候方面的公共政策很容易达成共识以及真的具有较高的执行效率。恰恰相反，更多的制约因素使得合目的性与合道义性更加难以同一，包括主权坚持与让渡、发展的不平衡、双重甚至多重标准等。在这种情况下，原则上公共政策的合道义性相对比较清楚，比如“21世纪议程”、“京都议定书”、各种固定的和专题的峰会、以及相应的机构，但是这些政策本身就是在不断地论证博弈和讨价还价中成立的，也就是并不能保证不同的目的都合乎道。因此，模式的创新必须以合目的性与合道义性的同一为前提及合理根据。比如，碳排放控制无疑是合乎道义的，但这项公共政策的执行实效是由碳交易这个模式来实现的，因为局部的和具体的经济目的可能仍然与大气环境治理的道义性相矛盾，但在全球范围来看，通过交易，碳排放的总量却得到了有效的控制。

作者：张雪孙津单位：华侨大学北京师范大学