个性化供给公共服务论文范文

一、公共服务供给缺陷性分析

(一)公共服务供给的初始化“公共服务是政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称。”就当前而言，政府不仅要为公民提供基础设施服务、满足基本生存所需的管理服务及保障最低生活标准的服务，而且要为公民提供满足精神文化需求的服务、保障发展的服务及提高生活整体水平的服务。不仅要重视有形的公共物品生产，而且应关注无形的公共服务的提供。政府作为国家资源及国家权力的掌控者，保障公民享有最低标准的公共服务是其最基本的职责，也是必须完成的目标与任务，但决不是仅仅停留在低层次、初始化的底线上。为公民不断提供丰富、逐渐多元的公共服务是政府必须履行的职责。从目前我国公共服务的发展现状来看，公民享受到的公共服务很大程度上停滞在初始化的阶段。政府主要关注公共安全、基础设施、公共教育、社会保障等领域初始公共服务的供给，而文化、体育、生态环境等关乎公民全面发展领域的公共服务供给却常常被政府忽视与冷落。随着物质生活水平的提高，公众不再停留于仅满足基本生存需要的状态，而是转而追求舒适的环境，期望享受安逸的生活。当前，公众自我发展的需求在不断增强，对丰富多彩的物质文化生活及健康有品质保障的生存环境的追求使得他们对于精神文化与自我实现的需要日益强烈。全国各地广场舞的广泛流行与火热传播，就突出地反映了公众对丰富的精神文化生活的强烈需求，也从侧面提示政府要更好地承担起并履行好公共服务的“安排者”与“提供者”的应有职能。通过打破公共服务初始化的现状，向丰富多元而又品质高端的层次化公共服务方向发展，为丰富公众的物质文化生活做出进一步的努力。

(二)公共服务供给的大众化公共物品理论认为，由于公共物品的非竞争性和非排他性，使得公共物品的消费难免会发生“搭便车”行为，由于市场无法规避这种普遍的“搭便车”现象，因此极易形成公共物品配置的低效与市场的失灵。经济学家们在深入分析“公地悲剧”、“囚徒困境”等系统基模的基础上，揭示了政府成为公共物品提供者的必然性。在市场与社会力量还未得到极大提高的背景下，政府只能依靠自身强大的社会动员能力以及财政力量的支撑来保障公共服务的生产与提供。政府作为单一主导者，只能通过大规模生产来保障足额数量的公共服务产出，以求在向市场提供大众化、批量化的产品与服务的同时降低生产成本、提高生产效率。同时，在公民消费水平有限的背景下，公众乐于接受大众化的公共服务以满足他们的基本需求。但是，随着经济的稳步发展，物质资源的不断丰富，社会整体意识的转变，公民开始追求个性化的自我，力求避免生活中“撞衫”事件的发生。在个性鲜明、力求张扬的年代，公民对个性化的追求导致公民对量身打造的公共服务需求的高涨。在多元主体治理理论主导社会发展的现实下，市场主体与社会组织获得了参与社会治理的合法地位，也只有多元主体共同致力于公共服务的生产、供给，才会为个性化公共服务的供给提供保障。我国市场经济虽然取得了巨大的进步，社会力量也显示了良性的潜力，但由于政府管理理念的滞后，不愿下放手中的权力，与市场、社会的合作比较谨慎，且合作领域狭窄，社会的发展空间受到了限制，内在的优势自然无法得到充分发挥。在政府主导公共服务供给的模式下，公共服务模式化运作、复制性生产，提供的公共服务千篇一律，公众只能被动接受摆在面前的大众化服务，他们的真实需求无法得到传达，个性化需求难以得到满足。

(三)公共服务供给的差异化“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉。这是任何类型公共行政的不成文的基本原则。”［2］公共利益是公共服务的逻辑起点与归宿，公共服务的本质是维护公共利益而非小集体利益。公共服务不应仅代表利益集团的利益，仅维护强势群体的权利，更不能成为政府谋取私利的手段。政府作为公民的人，应致力于实现“帕累托最优”。从当前公共服务的建设进程来看，城乡间、地区间、阶层间所享受到的公共服务具有明显差距，这在很大程度上与目前我国的政治经济发展模式相关。由于城市地区的交通便利，物质资源丰富，公众生活水平较高，政府投入的公共服务项目能收到立竿见影的效果;而一些乡村地区、边远地区，由于地理位置的劣势，物质资源相对缺乏，公共服务领域的建设相对困难，收效也较迟缓。因此，一些政府为了自身政绩着想，会倾向于向城镇地区与综合条件较好的地区优先投入财力、物力及人力资源，忽视乡村与边远地区公共服务的建设，由此造成城乡间与地域间差距的拉大。在城市，公民有享受不完的公共服务，有些领域的公共服务设施处于闲置状态，形成资源的浪费;而在乡村，公共服务领域投资不力，公共基础设施欠缺，人才队伍匮乏，导致公众连一些最基本的公共服务都无法享用。在政府的一意孤行中，公共利益得不到维护，大众福祉也无法得到保障。政府的独自决策无法取代公众的意愿，在没有表达需求渠道和参与公共服务个性化供给机会的现实下，公众无法实现日益多元与日趋个性的公共服务需求。

二、公共服务供给个性化供洽展望

在多元开放的社会环境中，物质资源的丰富，生活水平的提高，改变了公众的需求导向，公众对于公共服务的要求变得越来越多元化与个性化。公民不再仅仅满足于最基本、最低层的需求，对于公共服务，除了希望满足对数量与基本功能方面的要求之外，还期望所享受到的公共服务能够满足他们对便利、尊贵、独特、快乐、舒适等要素的追求。要满足公众对这些个性化公共服务的需求，就必须保障公众充分参与到公共服务的个性化供给过程中。在推进国家治理体系与治理能力现代化建设的进程中，多元主体协同参与社会治理须得到有效落实，从而助推公众表达个性化需求平台的构建，公众参与公共服务的个性化供给也有望得以实现。对上述公共服务供给的缺陷，政府必须要转变公共服务的供给方式，推进公共服务的层次化、个性化、倾斜化建设，让公众具体参与到个性化供给中，真正实现公众的个性化需求。

(一)公共服务层次化供给

美国社会心理学家马斯洛的需求层次论将人的需求区分为由低到高的生理、安全、社会、尊重和自我实现的五个层次，并指出当某一层次的需求得到相对满足之后，就会强烈渴望满足更高层次的需求。在物质资源得到极大丰富、生活水平逐步提高的条件下，低层次的物质需要得到保障，公民不再满足于仅维持基本生活的状况，转向追求更高层次的公共服务，追求丰富多彩的生活，对精神文化的需求亦日益强烈。公众的主体意识不断增强，密切关注自身利益，因此对于公共服务的供给以及政府职能的履行，公众的期待也随之升级。正如美国学者丹尼斯•A•荣迪内利所说的:“各种调查和民意测试表明，公众希望看到政府改善和提高为民服务的方法和质量，即希望政府能够提供更优质的服务，切实有效地扩展服务的范围和领域;公民也希望政府提高公共服务能力，以较低的成本提供更多更优质的服务。”［3］随着公共服务事业的不断发展与完善，公民对公共服务的需求逐步升级，在保障基本生存的低层次需求已得到满足的情况下，公众会转向追求更高层次、更高质量、更加丰富的公共服务。在公众对公共服务的需求层次逐步升级且日益呈现个性化的背景下，政府所提供的公共服务必须要突破当前的初始化阶段，要不断创新形成更多不同层次的个性化公共服务来满足条件各异、需求个性化的公民。首先，在公众对精神文化需求日益强烈的趋势下，政府应在财政及人力支持方面加大投入，针对当前公众的个性化追求与高层次需求做出具体回应。通过兴建基层社会图书馆，为公众提供一个获取知识、促进自身成长发展、增强民族文化素养和文化自觉的渠道;通过提供一定数量且有安全秩序保障的公共活动场所，为公众丰富业余生活、增强身体锻炼提供空间和设施保障;通过开展“电影下乡”、“演出下乡”等文娱演艺活动，为公众营造多彩多姿的精神文化氛围。其次，“由于公民经济生活水平的差异，公民对公共服务的需求层次差异也表现为公民对公共服务的消费具有层次性”［4］。因此，针对公众差异化的经济条件及差异化的消费需求，政府可以在确保基本的公共服务足额、保质供给的前提下，通过向市场企业或社会组织购买的方式，为公众提供不同层级的个性化公共服务。“可以借鉴BJ市XW区居家养老中心根据不同需求和条件的老年人，提供一到五星级的会员制服务，而政府通过居家养老服务中心为特殊困难老年人提供等同于一星级的完全免费的福利服务的有效做法。”［5］最后，为缓解资源闲置与资源紧张之间的矛盾冲突，政府可依据地域跨度，为公共服务设置个性化的消费标准，提供不同层级的扶持力度，以推动公共服务的有序、高效供给。例如，我国当前农村合作医疗保险报销政策中的门诊补偿标准为:“村卫生室及村中心卫生室就诊报销60%，镇卫生院就诊报销40%，二级医院就诊报销30%，三级医院就诊报销20%”［6］，通过这样的做法来推广“小病在社区，大病到医院”的就诊模式。政府可考虑将类似的个性化公共服务供给模式推广到养老服务领域，设置社区养老、乡镇养老、省市养老等不同层次的养老服务供给政策与标准。同时，在具体的实践操作中，逐步探索将层次化的公共服务供给推广到其他公共服务领域。

(二)公共服务个性化供给

市场是追求利益最大化的“经济人”，而公共服务的消费无法有效避免公众“搭便车”的问题，因此在无利益保障的情况下，市场难以致力于公共服务的供给。政府作为公民利益的人，必须承担起提供公共服务、保证公民过上体面有尊严生活的义务。这里强调政府公共服务供给的职责，是要突出政府“安排者”与“提供者”的角色，但并不意味着政府必须包办所有公共服务的生产。政府也存在着“失灵”、“低效”等问题。正如民营化大师萨瓦斯所指出的:“政府的自信甚至自负导致了集体物品垄断性的直接生产模式，它所伴随的高成本、低效率、质量不尽如人意和回应性的缺乏不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源，导致普遍的财政拮据。”［7］随着市场与社会释放出巨大的活力，展现出强劲的竞争力，政府追求效率与竞争的意识逐步开始觉醒，探索公共服务市场化道路，将多元社会主体纳入到公共服务的供给过程中。通过市场化丰富公共服务内容及供给方式，为公众量身打造个性化的公共服务，满足公民个性化需求。然而，正像欧文•休斯所言:“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药。”。在公共服务市场化的道路上，政府必须做好有效的市场监管以保障公共服务的供给质量与效率。查德•布隆克也强调了“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”［9］。公共服务市场化的过程中，不能放任市场自由发挥，公共服务的供给可以市场化，公共责任却无法市场化，政府有义务确保公共责任的切实履行。因此，政府在职能转变及权力下放的改革中，要扮演好“总导演”的角色，就需要在把握好政府主导作用的前提下，重新与市场、社会确立理性的合作伙伴关系。在放松准入门槛与管制束缚的同时，强化监督与治理也显得尤为重要。

为打破公共服务大众化的局限，满足日益追求个性化的公众需求，就要从扩展公共服务供给主体的生产个性化公共服务入手。首先，利用市场的竞争优势，以及社会组织广泛的社会动员能力，以合同购买、特许经营、公私合作等方式，将一些领域的公共服务生产权下放给市场与社会，让各多元主体充分竞争，推进多元主体的协同治理。在不断创新中，激励个性化公共服务的产出，有效改善公共服务的质量;借助网络化的数据管理，增强分析服务对象个人资料的能力，在有效分析个人消费记录等个人及家庭信息的基础上，充分掌握消费偏好，挖掘公民的潜在需求，进而提供有针对性的、独特的个性化公共服务，满足公民的私人定制需求。其次，借助互联网信息技术，创新公共服务的供给方式。如在公共医疗方面，可广泛推行互联网信息技术的应用。社区门诊、医疗机构可开展网络问诊服务，电话随访服务及上门服务。通过开设电子网络平台，开通网络就诊渠道。通过网络视频，医生可以询问病人的具体情况，针对病人的症状，给予建议，开出药方，让病人不出家门即可接受治疗;通过电话随访，及时了解病人情况，追踪病人康复状况，及时给予帮助与指导。针对行动不便及情况特殊的病人，提供上门门诊服务，为特殊群体提供更加人性化、针对性的公共服务;此外，针对医生的服务过程以及服务质量，病人可以给予相应回馈，对医生的服务进行打分、评价，给其他将要就诊病人以参考，从而激发医生的竞争意识与危机意识，激励医生不断改进服务。最后，由于市场主体是追逐利益最大化的经济人，而公共服务涉及广大公民的切身利益，为避免公共服务市场化过程中出现市场以损害公共利益为代价获取最大化利润的行为，政府必须强化自身的公共责任意识。在公共服务市场化的过程中，要真正做到公平、公开招标，为公民个性化需求尽心尽力地服务，而不是为自身利益向“钱”看，坚决杜绝政府寻租行为、官商勾结行为的发生。这就需要政府真正做好政务公开工作，保障社会监督渠道的畅通，让社会多元主体全方位地参与到监督政府行政权力行使和政务运行中去;在放手让市场与社会组织提供公共服务的同时，政府应加强对二者的监督职责，强化源头治理职能，规范日常监督与隐患排查工作。同时，为社会媒体、公众提供开放有序的参与平台，借助社会力量共同构筑强有力的监督防控系统，在公共服务个性化供给过程中确保消费过程的安全，使公民享受到有质量保证的公共服务。

(三)公共服务倾斜化供给

维护社会的公平正义是公共服务供给的价值追求。罗尔斯的公平正义论认为，“所有的社会基本善———自由和机会、收入和财富及自尊的基础———都应平等地分配，除非对这一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。他强调了一种公平分配的均等化思想，以及重点保护弱者利益的立场。穆勒的正义观也突出强调了维护公共利益的重要性，在他看来，“无私的公正即平等待人，对于一切人的权利要给予平等地保护”。此外，他也强调社会公平正义应向弱势群体倾斜，并突出了起点公平与机会公平的重要性。公共服务的公共性与保障性要求其最大限度地维护公共利益，实现普遍的社会公平正义。登哈特认为，新公共服务必须致力于为公共利益服务，它通过授权于公民，保障公民拥有参与公共服务的渠道，让公民真正参与到公共服务的供给过程中，以增强政府对公民需求的回应度。同样在其他新公共服务理论家看来，“公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民分权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构”。就当前而言，公共服务要保障实现最大化的公共利益，就必须对公民需求做出有效回应，这就需要政府相关部门树立公共服务个性化供给的理念，加大力度调整公共服务的供给偏好，重点维护弱势群体的利益，为满足弱势群体日益多元的个性化需求而努力。推进社会公平正义是公共服务供给过程中的题中之义，公共服务的个性化供给也应着力维护公共利益，重点保障弱势群体的权益，实现普遍的社会公正。其紧迫任务即是以社会主义核心价值观为导向，培育政府以维护公共利益为宗旨的行政伦理观，调整公共行政的政绩取向，调整公共服务供给偏好，改善城乡之间、区域之间差距明显的公共服务供给现状。首先，应针对不同区域发展的现状，采取因地制宜的供给模式。东部发达地区是公共服务起步较早也是发展较快、较好的区域，其市场经济较发达，也有相对完善的社会组织，社会力量相对壮大，因此民进官退的模式较适合东部地区的发展现状与发展趋势。在东部发达区域，政府应做好顶层设计工作，在强化监督调控职责的同时，积极下放权力，同社会与市场合作，通过协同治理，激发多元主体的能量，促进多元化、个性化公共服务的供给以及公共服务私人定制的实现。中西部欠发达地区公共服务体系暂不完善，仍需进一步强化，社会组织也正处于成长期，力量相对薄弱，市场经济发展还不成熟，因此官民合作的模式相对适合本区域的发展现状。政府在承担起公共服务供给重任的同时，要寻找合适的社会力量进行合作。在推进公共服务市场化的进程中，不能过度放权，而要积极扶持并引导社会组织的发展，激活市场经济的力量，形成政府引导下的官民有序、有效合作，推动公共服务供给力量的发展，为实现公共服务个性化供给协同共进。

西部不发达地区由于地理位置的劣势，其市场经济发展和基础设施建设滞后，公共服务领域的建设也相当落后，而社会组织仅处于萌芽态势，社会力量还未显现出应有的能量。要推进西部不发达地区公共服务体系的构建，需要政府主导建设工作，投入更多的力量改善这一区域的公共服务供给现状。应在政府主导下，鼓励多方力量投入各类资源，积极培育社会组织的成长，推进社会力量的提升，将个性化公共服务公平地带到不发达地区，尽快改善当前西部落后贫乏的状况。其次，为改善农村、基层公共服务的滞后现状，应合理调整中央与地方政府之间的财权与事权的关系。中央应向地方政府下放适当的财权，缩减相应的事权，将人力、物力等资源向基层政府倾斜，基层政府才能整合各类资源与力量向基层、农村及欠发达地区倾斜，公众才能有机会参与到公共服务的个性化供给中;为保障分配的公平性，在公共服务的供给与分配中，要注重向弱势群体倾斜。在物质资源与基础设施得到一定改善的基础上，为弱势群体提供优质而又个性多元的公共服务，保障他们享有更加宽松的选择空间，满足他们日益个性化的需求;为健全公共服务体系，应调整投资比例，向公共服务领域的薄弱环节倾斜。在加大公共服务投资力度的过程中，将更多的人力、物力、财力向环境、医疗、社保、教育等切实关乎民生的领域倾斜。最后，“由于公共服务中公民参与的缺位是导致当前公共服务资源配给不足、不均，以致各种社会矛盾凸显的根本原因”，所以在公共服务的生产与供给中必须强调公众参与的重要性。在再造政府运动中，要切实贯彻阳光行政的改革，自觉将权力关进笼子里，完善权力清单制度与终身责任追究制度，督促政府严格依法执政，充分保障公民能够行使对政府的监督问责权利;在向公众放权、提高公民权地位的同时，还要让公众真正参与公共服务的个性化供给。通过完善相应的政策与制度，丰富并规范公民参与公共服务个性化的多元化方式，为他们提供表达自身个性化需求的平台。不仅要构建制度保障，创造公众参与民主治理的渠道，而且要实现政府与公众的充分互动，真正倾听公众内心的声音，针对公众对公共服务的个性化需求做出切实有效的回应。

作者：樊怡敏周学馨伏虎单位：重庆行政学院