补贴政策论文范文

补贴政策论文范文第1篇

以政策论证的民主化水平和科学化水平高、低为标准，我国存在四种公共政策论证类型:官员—自主决策式政策论证、精英—价值主导式政策论证、专家—理性判断式政策论证和多元—协商论辩式政策论证。四种类型可以通过2008年之前的经济适用房建设、怒江水电开发论争、新农合制度实施、新医改方案制定分别加以验证。每种类型既在论证民主化和科学化水平上有所不同，也有各自的适用领域。

关键词:

政策论证;论证民主化;论证科学化;类型学

近年来，专家、民众和社会各界对政府决策更加关注，由此引发的质疑、争辩层出不穷。事实上，一项质量较高的公共政策，其目标应经得起质疑，假设应经得起考验，方案应经得起比较，唯有经过批评、质疑、论证，公共政策才最有利于民众。①这种对公共政策进行批评、质疑、澄清的过程即公共政策论证。公共政策论证可以引发改进政策有效性、正确性和有用性的讨论，呈现最有效和经验上正确的结论，劝说他人接受某个观点，②因此在政策研究与实践中不可或缺。现实中，由于公共政策主体多、领域广、问题纷繁复杂，因此要想进行研究，最好先找到能够简化复杂现实的做法，这种方法就是分类。分类是依据经验上可观察和可测量的特质概括某一事物的特点、全貌，将其划分成性质各异的若干种类的研究方法，③是有序控制和预测的开始。对复杂的现象而言，分类比描述更紧迫。④基于此，本研究聚焦于我国公共政策论证的类型及每种类型的特点和适用范围。目前国外学界对政策论证类型的研究主要有:威廉·邓恩根据从政策信息推导出政策主张的方式将政策论证划分为权威模式、方法模式、归纳模式、分类模式、直觉模式、原因模式、符号模式、动机模式、类比模式、相似案例模式和伦理模式等十一种类型，⑤斯洛格莫顿、托格森等以论证中如何构建、形成政策为基础提炼出修辞模式和叙事模式，⑥费希尔、海杰尔等以政策论证中如何形成决策和协商为基础，将政策论证分为“通过技术专家的政治化、⑦借助话语联盟和科层化制度化的政策程序、⑧政治判断、①政策商讨”②等类型。这些研究揭示了国外政策论证的类型，为本文提供了基础和启发。而在国内，朱伟根据公众接受度和专业技术程度的高低将官员、专家、公众间的互动模式分为“多元平衡、理性主导、价值主导、自主决策”四种类型，③王锡锌等认为行政规则制定存在大众参与和专家理性两种模式。④这些研究虽然揭示了我国公共政策制定主体的互动关系和具体类型，但并不是从政策论证角度进行的研究。而国外研究由于描述的是当地实践，难以揭示中国现实。

一、公共政策论证的测量指标与类型

有了测量指标，我们才可以对政策论证进行分类。政策论证离不开相关主体的参与，据此，本文提出第一个衡量我国公共政策论证的指标———相关主体能否参与论证。相关主体参与论证后，讨论了哪些议题呢?这是第二个测量政策论证的指标。在对相关议题进行讨论的过程中，论证者是否对具体主张及其理由进行了证明，有没有遇到必须接受某种论点的情形?这是测量政策论证的第三、四个指标。这样，共有四个测量政策论证的指标:论证参与者、论证议题、证立程度、强制程度。其中，第一个指标描述的是论证的民主化水平，因为民主化首先关注参与者数量多少，后三个指标描述的是论证的科学化水平，因为科学化首先意味着通过符合逻辑的论证而非依靠经验、表象，获得结论、意见和行动理由;其次是指通过这种符合逻辑的论证行为发现事物的因果关系，认识事物的本质、规律，而论证议题、是否进行证立、论证强制性能够反映这些特征。现实中，论证主体可用“多”“少”描述，论证民主化则可分为“高”“低”两种状态。同样，论证议题也有“多”“少”两种状态，证立程度和强制程度则可分“高”“低”两种情形，这样，论证的科学化水平也有“高”“低”两种状态。将论证民主化和科学化的“高”“低”两种状态交叉组合，可得到四个象限，每个象限分别代表了公共政策论证的一种类型，这样就可以得到公共政策论证的四种类型(见表1)。接下来本文将通过案例法对这四种类型进行检验。

二、比较案例研究

案例研究是针对当代具有代表性的人、社会组织或事件，通过系统的数据收集，允许研究者从价值中立立场出发研究它们的发生机制及发展过程，并给出普遍研究结论的研究方法。相对于其他方法，案例研究更适合本文。其一，案例研究适合“研究的问题类型是‘怎么样’和‘为什么’”，这与本研究一致。其二，“案例研究适合研究发生在当代但无法对相关因素进行控制的事件”，⑤这也契合本文。其三，案例研究还具有“探索较为深入，研究结果使人比较容易理解和接受;有可能发现被传统的统计方法忽视的特殊现象;适合个体研究者，无需研究小组即可进行”①的优点。为了运用案例法，本研究采用目的性抽样法则选择样本案例，即在由于可预知的原因而产生不同的结果时，选择4至6个不同的案例对不同的假设结果进行验证。这种策略是可行的，因为案例研究并不是考察某一特定现象发生频率的最佳方法，它既需要研究现象本身，又必须研究现象的前后关联，因此变量会很多，如果在案例研究中被迫采用随机抽样法则，那么许多重要的问题将无法进行实证分析。②据此，本文选择四个案例来验证四种类型。所需资料主要来自公开文献，即公开出版的书籍、报刊、杂志、互联网、档案等。依据为:

(1)所选案例的论辩已接近尾声，或早已结束，参与观察等无法发挥作用;

(2)访谈法存在很多缺陷，例如被访者有意识地按照采访者的意图回答问题，或被观察者察觉有人在观察时刻意调整、掩饰自己的行为，或只提供无关紧要的信息;

(3)公开文献经过了出版审查、社会舆论的检验，可信度较高。在选择样本案例时，本文采取了如下标准。

(1)典型性。所选案例符合政策论证的特征，包括各参与者的论证过程，内容涉及论证的民主化或科学化。

(2)资料丰富、可获得。凡是新闻媒体、政府文件、专著、期刊论文等提供了丰富素材，且能公开获得的案例都是本文筛选的对象。

(3)时间上的要求。第一，所选择的案例持续时间都较长，这样能够充分体现论证的特征。第二，所有的案例都发生在2000年以后，这是因为社会各界关注政策质量主要是从这时开始的。依据上述标准，本文最终选择如下案例作为研究样本(见表2)。

1．经济适用房建设(1998—2008年)。1998年启动的经济适用房(以下简称经适房)建设包括1998—2003年迅速发展和2003—2008年争议徘徊两个阶段。迅速发展阶段完善了经适房的土地划拨、建设销售、监督管理等政策细则，各地积极建设经适房，较好解决了中低收入家庭的住房问题。不过，经适房自开建以来，商业银行、房产商、社会公众就对其颇有微词。2003年8月20日《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》明确经适房是“具有保障性质的政策性商品住房”，自此，经适房新开工和销售的比重迅速下降到9%以下，最低时仅为5%，③日益衰落。经适房政策的利益相关者有中央政府、地方政府、商业银行、地产商、中低收入家庭、政策研究组织。参与论证的主要是中央政府，在经济政策和简单的福利政策思维主导下，④中央政府的初衷是“促进住房制度改革，拉动住房消费，改善供应结构，平抑住房价格，解决中低收入家庭住房困难”，⑤这决定了出台具体方案时无需地方政府、商业银行、房产商、中低收入家庭和政策研究组织等的实质参与。随着政策执行出现各种问题，地方政府、商业银行、房产商、民众才开始表达自己的不满，但总体上，中央决策集团和地方执行联盟彼此隔绝，普通民众和政策研究组织被排斥在政策过程之外，作用甚微。⑥在论证议题上，以中央政府为核心的决策者不断完善经适房的建设、销售、管理等细节，是发现问题、修正解决的过程，地方政府、商业银行、房产商等无法深度介入。正因为此，经适房政策主张及其理由也主要由中央政府提出，其地位、态度、看法至关重要，其他利益相关者无法进行高质量的质疑、讨论，只能被动执行中央政府的决策，论证强制性较高。本文将这种政策论证方式称为官员—自主决策式政策论证，即:在政策论证过程中，以官员为主的核心决策者主导政策论证，其他利益相关者无法实质参与，政策方案主要是官员自主决策的结果。这种政策论证模式的特点是:

(1)作为核心决策者的官员垄断决策论证过程，其他利益相关者无法实质参与。

(2)论证议题主要由作为核心决策者的官员确定，是对这些议题的细化、完善，其他利益相关者的参与受制于这些议题。

(3)做出决策的官员提出自己的观点、主张、理由，要求其他利益相关者理解、学习、执行。

(4)论证中作为决策者的官员有较强的倾向性，地位不平等。这样，无论是民主化水平还是科学化水平，官员—自主决策式政策论证都较低，其结果是制定出来的政策无法满足多元利益相关者的诉求，广受质疑、批评，最终政策被终止，或出现重大调整。不过，官员—自主决策式政策论证适合下列事务:

(1)政府内部事务，如日常管理事务，机构调整、体制编制改革、管理制度优化等内生性政策;

(2)涉及国家秘密、机构秘密和个人隐私的事务;

(3)重大危机事件，因为这些事务需要在极短的时间和有限的资源条件下快速做出判断、抉择。

2．怒江水电开发论争。怒江是我国西南地区一条水能资源富集的河流，因此1998年被正式列入开发日程。2003年国家发改委通过《怒江中下游水电规划报告》后，环保部门、民间组织、国际组织围绕是否应该开发怒江、如何开发怒江展开了激烈论争。根据论争双方的力量对比及关键事件，本文将论争分为五个阶段:1999—2003年8月国家发改委通过怒江水电规划方案，2003年9月—10月国家环保总局反对开发，2003年11月—2004年12月支持开发者与反对开发者达成开发共识，2005年1月—2005年8月支持开发者邀请科学家参与论证，2005年9月—2008年3月反对开发者寻求联合国的支持。五个阶段共有中央政府(国务院、国家发改委、国家环保总局)、地方政府(云南省政府、怒江州政府、云南省自然遗产管理机构)、水电企业、怒江民众、政策研究组织、民间环保组织(绿家园、自然之友、云南大众流域、绿岛等)、国际组织(联合国教科文组织世界遗产中心、国际环保组织、部分外国领导人)参与其中，数量多且构成复杂，①大体分为支持开发、反对开发两派。论证过程中，第一阶段的参与者是中央政府、地方政府、水电公司、政策研究组织，第二阶段是以国家环保总局为核心的反对开发者，第三阶段是支持开发者和反对开发者，以民间环保组织和地方政府为主，第四阶段是科学家和民间环保组织，第五阶段是民间环保组织和国际组织。总体上看，除怒江居民外，其他利益相关者都深度参与了怒江开发的论争过程，因而民主化水平较高。在讨论的具体议题上，第一阶段围绕如何开发怒江进行论证，第二、三、四、五阶段分别围绕开发的生态经济社会后果、移民利益，环境影响评价、利弊、公众权益保护，人类是否应该敬畏自然，建坝的影响、决策程序与公众权益进行论证，每个阶段重点各不相同。在此过程中围绕地质生态、自然遗产、民族文化、移民利益、能源需求、环评、决策程序、国际趋势等议题，参与者进行了激烈交锋，支持开发者和反对开发者都能找出充足的理由支持自己的主张。不过，第一阶段国家发改委为首的支持开发者主导论证，第二阶段环保部门主导，第三阶段发改委和环保局达成共识，民间环保组织和怒江居民被边缘化，第四阶段支持开发的科学家继续反击、引导论证过程，第五阶段支持开发者拒绝公开决策细节，通过论坛、文章等形式指责反对开发者，②可见，虽然论争中参与者较多，议题比较丰富，但论证由政府、水电企业主导，强迫度较高。总之，怒江开发论争的民主化水平较高，但科学化水平较低，论证中起主导作用的是政府、水电企业、科学家、民间组织领袖等精英人士。本文将这种政策论证方式称为精英—价值主导式政策论证。所谓精英，是指掌握更多的信息、资源，社会地位和影响力更大的个体或群体，怒江开发中主要是政府决策者(权力精英)、与政府联系密切的水电企业(经济精英)、官方政策研究组织(知识精英)、民间组织领袖。精英们都有相对固定的价值理念，因此表面上看怒江开发论争是精英之间的博弈，实际上却是这些精英们秉持的不同价值理念的博弈。表现在，在怒江开发中精英分为两派:支持开发者与反对开发者，前者主要是国家发改委、国家环保总局、云南地方政府、水电企业、部分水电专家，他们关注经济价值，认为开发怒江可改变当地落后面貌，促进经济社会发展;后者主要是民间组织领袖、国际组织、部分水电专家，他们关注生态价值和人文价值，认为开发怒江会破坏当地独特的生态系统和人文景观，得不偿失。为了捍卫自己的价值理念，支持开发者采取了直接启动决策议程、主导方案选择过程、结成同盟、借助政策研究组织和媒体形成支持网等行动，反对开发者则运用了参与咨询会论证会、上书领导人、发起签名、利用新闻媒体扩大影响、实地调研访谈、公开辩论、寻求决策程序的漏洞、借助国际组织等策略，价值理念的差异导致论争持续了5年之久。精英—价值主导式政策论证的特点是:

(1)参与论证的前提是拥有共同的价值理念，否则会被排除在外。

(2)论证议题服从于政府部门和特殊利益集团等精英的目的、意图，其他主体能否发挥作用，以及可以发挥多大作用均取决于其是否被精英认可，其价值理念是否与精英一致。

(3)论证的主要任务是阐明精英主张的正确性与合理性，让其获得更多的支持，为了实现这一目标，精英们采取了特殊的策略:①拒绝反对者参与论证;②诉诸专业知识、权威和精心策划的议程，以获取优势;③主要以驳倒对方为目的，而不是对事实和理由进行科学合理的解释、说明。这种论证的优点是政策方案能够经过持久的讨论和争辩，决策的民主化水平较高，缺点是政策方案是既定的，反对者很难更改，因此主要适用决策部门已有相对成熟的管理模式和处置方式，无需征求专家和社会各界意见，以及主要为了弥合价值理念分歧的政策。

3．新农合制度实施。2002年之前，我国实行的是个人集资缴费、生产合作社提供公益补助金的旧农村合作医疗制度。①然而到1998年农村居民参合人数仅占6.5%，且主要集中在东部沿海地区。②2002年10月19日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健”，2003年起开始试点。试点期间以县为单位，农民自愿参加，每年缴费10元，地方政府和中央政府每年分别补贴10元。③试点启动后，各地参合人数逐年攀升，就诊率和住院率明显提高，农民经济负担有所减轻，卫生保健状况得到较大改善，因此从2007年起新农合进入全面普及阶段。新农合政策的利益相关者有中央政府(卫生部、财政部等14个部门)、地方政府、医疗机构、保险公司、农民、政策研究组织。政策试点前主要是政策研究组织和中央政府设计具体方案，试点阶段增加了其他相关的中央部门、地方政府、参合农民代表。试点前围绕“政府在新农合中的地位与角色、农民参合意愿、农民支出额度、政府补贴力度”进行论证，试点阶段论证议题集中在“新农合的定位，试点出现的各种问题及如何改进”上。证立首先由专家学者做出，提出科学合理的备选方案，中央政府吸纳这些方案，是二者碰撞、对话、达成一致的结果，因而论证强迫度较低。这种以专家的理性判断为基础制定完善政策方案的论证方式可命名为专家—理性判断式政策论证。这里的专家指所有能够提供科学可行的政策备选方案的政策研究组织和个体，他们可以是官方的，也可以是非官方的，甚至是境外的。专家可能分布在高等学校，也可能就职于政府下辖的研究机构，还可能在民间机构中供职。专家拥有的专业知识远多于普通公众，因此通常是理性的。专家—理性判断式政策论证的特点和运行机制是:

(1)专家根据社会需要，选择决策者急需解决的重大现实问题，通过独立研究摸清问题症结，提出科学、可行的备选方案。

(2)利用国际会议等形式，专家充分吸收其他研究者、政府技术官僚、政府部门的意见，完善政策方案，取得部分利益相关者的认可、支持。

(3)与相关政府主管部门接触，详细阐释自己的研究过程和研究结论，寻求其支持。

(4)政府主管部门认为有必要解决相关问题，于是将专家的研究成果送达最高领导层。

(5)最高领导层将相关问题列入议事日程，邀请专家和相关部门制定政策方案，公布实施。

(6)政策正式实施后，政府部门建立与专家的制度化工作小组，继续寻求专家的支持。专家—理性判断式政策论证之精髓在于专家能够充分建言献策，政策方案是决策部门吸收专家研究成果后做出的。在此过程中专家的角色是对某一现实问题进行科学研究，提出切实可行的政策方案;与政府部门建立固定的合作关系，完善决策方案。政府则为专家提供宽松的外部环境和必要的支持，通过特定机制持续吸收专家智慧。在日益强调决策科学化和专业化的背景下，专家—理性判断式政策论证越来越受重视，尤其是技术性较强、跨多个学科，问题极度复杂，影响面广，而决策者又对关键信息不了解，没有成熟经验可资借鉴的政策，更应采用专家－理性判断式政策论证方式。

4．新医改方案制定。2005年，国务院发展研究中心指出我国的医改基本不成功。这引起了巨大关注，也开启了新医改进程。根据新医改方案制定的特点，本文将其分为三个阶段:政府内部协商，主要在医改协调小组内部进行，但无法达成共识，这是第一个阶段。从2007年3月23日到2008年2月2日，北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行、北京师范大学、中国人民大学、清华大学与哈佛大学、中国科学院生物与医学部和广东省医疗卫生界先后提出10套医改方案，医改协调小组在此基础上形成了《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》，这是第二个阶段。2008年9月10日国务院常务会议决定公开向社会征求意见，在吸收各界意见的基础上，医改协调小组对方案进行了192处修改，修改后的方案于2009年1月21日由国务院通过。3月17日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确了我国医药卫生体制改革的总体部署:建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。至此，经过三年的论证研究，新医改方案最终定稿。新医改的利益相关者有中央政府、地方政府、医疗机构、医生、医药行业、社会公众、政策研究组织，内部协商阶段主要是卫生部等参与论证，随后政策研究组织、地方政府、人民团体、医疗机构、医生、社会公众等都参与方案论证，因而总体上看主体多元，不仅有直接的利益相关者，也有间接的利益相关者，甚至与医改无直接利益关联的团体都参与制定，民主化水平较高。在参与过程中，围绕旧医改是否成功，如何界定基本医疗服务、财政补贴的数量和归宿，“政府主导还是市场主导，补供方还是补需方，如何推进国家基本药物制度、公立医院和医药卫生体系改革”，①参与者进行了激烈讨论。论证时政府部门、政策研究组织、医疗机构、医药行业、社会公众等不仅鲜明地提出了自己的见解，表明了主张背后的根据和理由，还通过质疑对话，力图取得对方认可，强制性较低。这样的政策论证方式可称为多元—协商论辩式政策论证。所谓多元，首先是指论证参与者多元。新医改论证参与者几乎涵盖了所有的直接和间接利益相关者，呈现出数量多、性质各异、构成复杂、“闯进来、走出去、请进来相结合”②的特点。其次是指论证议题多元。从旧医改是否成功，新医改的性质，到如何推进新医改，参与者进行了充分论证，议题数量丰富、适时调整。而协商是参与者认真考虑各种信息与理由并独立作出判断，彼此说服一个好的公共政策由什么构成，并互相学习的论理过程。③协商不是让步妥协，不是单向说服，不是交易式的讨价还价，而是基于信息、理由和证据，依据相互性而展开的审慎思辨的沟通行为。①在协商中，论辩是基本的要素和形式，②因此协商天然地蕴含着论辩。新医改中的协商论辩体现在:

(1)参与主体多元，分为下层、上层与顶层三个层次，首先各自寻求本层次内的共识，然后将无法达成共识的交由上一层次整合，③三个层次间分工明确、目标一致;

(2)论证议题丰富多元而又根据结果不断调整，是理性的权衡数据资料的过程;④

(3)论证是充分表达观点、阐释理由、质疑辩驳、寻求理解、达成共识的过程;⑤

(4)论证结果不一定最优，但能够得到大多数利益相关者的认可。多元—协商论辩式政策论证在我国拥有较为深厚的民意基础、社会基础和实践基础，主要适合直接关乎普通公众切身利益，涉及多个主体，事务本身比较复杂，而政府又缺乏相关管理经验的政策。总结四个案例，可以发现其论证民主化和科学化水平是不同的。经济适用房建设的论证民主化和科学化水平较低，怒江水电开发论争的论证民主化水平较高，但论证科学化水平较低，新农合制度实施的论证民主化水平较低但论证科学化水平较高，新医改方案制定的论证民主化和科学化水平都较高(见表3)。上述四种不同的政策论证类型各有不同特点。

1．官员—自主决策式政策论证。只有作为核心决策者的官员参与论证，其他利益相关者无法实质参与，论证议题也局限于负责决策的官员指定的范围，论证的民主化和科学化水平都较低。

2．精英—价值主导式政策论证。官方决策者、特殊利益集团、政策研究组织、民间领袖等精英人士实质性参与论证，政策目标群体象征性参与。每个阶段的论证议题都由精英人士设定，论证围绕这些议题进行。与官员—自主决策式政策论证相比，精英—价值主导式政策论证的民主化水平有所提高，但在论证科学化水平上，证立围绕精英的意图进行，虽然精英之间有激烈的辩驳、对话，但处于强势地位的精英的主张最终被采纳。

3．专家—理性判断式政策论证。专家和相关政府部门实质性参与政策论证，其他利益相关者象征性参与。围绕政策内容，专家先进行科学、公正的研究，相关政府部门采纳专家的研究成果，将之转化为科学的、可行的政策方案，试点实施。实施中相关政府部门继续吸收专家的意见，并充分尊重其他机构、农民的意愿、诉求，强制性较低。

4．多元—协商论辩式政策论证。所有利益相关者均能参与论证，主体、议题多元。论证主要是多元主体对所需议题自由讨论、理性辩驳。与精英—价值主导式政策论证相比，多元—协商论辩式政策论证的科学化水平更高。与专家—理性判断式政策论证相比，多元—协商论辩式政策论证的科学化水平是相似的，不过政策方案更多地吸收了非官方政策研究组织、政策目标群体的见解诉求，民主化水平更高。

三、结论

补贴政策论文范文第2篇

外部性理论的提出可以追溯到经济学大师亚当•斯密那里,亚当•斯密认为:“自然的经济制度(即市场经济)不仅是好的,而且是出于天意人,因为在其中,每一人改善自身处境的自然努力可以被一只无形的手引导着去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的,即“在追求他本身利益时,也常常促进社会的利益”(Smith,1776)。这种对个人利益和社会利益一致性的乐观态度导致了经济自由主义和政府对经济的不干预思想。从亚当•斯密的那个时代开始,人们就已经认识到,在需要公共福利而提供公共福利对于私人企业来说却又是无利可图的时候,需要政府发挥作用,除此之外,政府的作用就是保证市场机制的良好运作。外部性理论的提出,英国经济学家、剑桥学派的奠基者西奇威克功不可没,西奇威克在其《政治经济学原理》(Sidg-wick,1887)一书中已经看到了私人产品与社会产品的不一致问题,他从“个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物”中认识到了外部性的存在,他认为经济活动中的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间并非经常一致,并举了灯塔问题的例子来说明之:假设某个人从个人利益出发建造灯塔,这同时也起到了为他人服务的作用,得到免费服务的这些人并没对此付出成本。而且在某种情况下,人们会额外负担那些由于他人行为而产生的不能得到补偿的货币或精神成本。因此,不同于传统观点,西奇威克提出需要政府进行干涉,以解决经济活动中的外部性问题。

一般认为,外部理论的概念是新古典经济学的完成者马歇尔(Marshall,1890)首次提出的。他在分析个别厂商和行业经济运行时首创了“外部经济”和“内部经济”这一对概念。他在论述作为生产要素之一的组织时指出,扩大一种货物的生产规模而发生的经济效率的提高可分两类,用两个术语表示:一种是有赖于某产业的个别企业本身资源、组织和经营效率所带来的经济,称内部经济;另一种是有赖于该产业的一般发达所造成的经济,叫外部经济,它往往能因许多性质相似的小企业集中在特定的地方而获得:在那里,生产工具、工艺方法和技能等能得到迅速交流,辅助工业也相应产生,提供种种服务。在西奇威克和马歇尔的开创性研究之后,作为马歇尔的得意门徒,福利经济学创始人庇古(Pigou,1920)提出了私人边际成本和社会边际成本、边际私人纯产值和边际社会纯产值等概念作为理论分析工具,基本形成了静态技术外部性理论的基本理论。庇古认为,由于边际私人纯产值和边际社会纯产值的差异,新古典经济学中认为完全依靠市场机制可以形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的。在现实世界中,私人边际成本和私人边际收益并非任何时候都等于社会边际成本和社会边际收益。庇古用灯塔、交通、污染等例子来说明经济活动中经常存在的对第三者的经济影响,即外部性。因此,要依靠政府征税或补贴来解决经济活动中广泛存在的外部性问题。在庇古那里,市场并非万能,政府干预主义已经抬头,“庇古式税收”成为用于消除经济活动中外部性、政府干预经济的有力措施。1928年,阿温•杨(A.Young)在著名论文《收益递增与经济进步》中系统地阐述了动态的外部经济思想。

所谓动态的外部性有别于在产业内对厂商和产业的分析,是指产业增长产生的劳动分工的扩大,专门从事新活动的厂商的出现,其中一部分厂商专门为其他厂商开发资本设备或为之服务。该思想同技术的外在经济的非市场相互依赖性几乎没有什么关系,而是同以货币外在经济相关,后来发展成为欠发达国家的“平衡增长”学说和“联系效应”学说(Rosenstein-Ro-dan,1943;Hirschman,1958;希托夫斯基,1954)。1952年,英国经济学家鲍莫尔出版了《福利经济及国家理论》一书,对他以前的外部性理论进行了综述性研究。他认为外部性的定义是:由于工业的规模扩大,特别是在该工业中其他厂商情况不变之下增加了生产,使得一家厂商生产成本降低(提高)了。如一个地区本来鱼类资源稀少,任何一家鱼商如果在这里扩大作业,就会增加鱼的稀少性,从而提高其他鱼商的成本,这样就出现了负的外部性。鲍莫尔对垄断条件下的外部性问题、帕累托效率与外部性、社会福利与外部性等问题作了较深入考察,并认为外部性理论还有好多问题没有得到解决。第二次世界大战以来,外部性理论的研究呈现日渐繁荣之势,主要沿着以下三条路径向前推进:(1)遵循庇古的研究思想,对众多的外部不经济问题进行了深入的探讨,这些问题包括交通拥挤(1968,Mishan在他的《经济增长的代价》一书中关注了这一问题)、石油和捕鱼区相互依赖的生产者的共同联营问题以及日益受人关注的环境污染问题。

尤其是环境外部性问题得到了广泛的关注和研究,如英国环境经济学家鲍莫尔在《环境政策的理论分析》中建立了一般分析模型以解释外部性内部化方法之一的“庇古税”的正确性(Bau-mol,1988),戴维•皮尔斯从可持续发展的角度考察了英国乃至全球的环境问题(PearceandWarford,1993)。(2)针对外部性(尤其是外在不经济)问题,提出了众多的“内在化”途径。除传统的政府干预方式外,1960年罗纳德•科斯提出了明晰产权的思路。直到20世纪60年代之前,经济学界基本上因袭庇古的传统,认为应该引入政府干预来解决因外部性引起的资源配置的非帕累托最优问题。科斯(Coase,1960)的长篇论文《社会成本问题》引起经济学界的高度重视,他提出了产权界定和产权的安排在经济交易中的重要性,认为对于经济活动中的外部性问题,无需政府干预经济交易,市场是最有效的。此外,英国经济学家、1977年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•E•米德(J.E.Meade)曾于1972年提出了尔后为阿罗(K.Arrow)进一步发展了的另一种方式,即认为外在性的存在内在地等同于竞争性市场的缺乏。阿罗(Arrow,1969)在《经济活动的组织》一文中解释了通过创造附加市场使外部性内在化。(3)沿着马歇尔,尤其是杨格,关于“规模经济”(动态的外部经济)思路进行发展。1970年齐普曼(J.S.Chipman)在《经济学季刊》上发表了《规模的外在经济与竞争均衡》一文,再次继承了这一思想。

1986年芝加哥大学保尔•罗默(PaulRomer)在《政治经济学杂志》上发表了《收益递增与长期增长》一文,首次系统地建立了一个具有外部性效应的竞争性动态均衡模型;1988年罗伯特•卢卡斯(RobertLucas)在《货币经济杂志》上发表了《论经济发展的机制》一文,明确地把人力资本的外部性效应存在当作经济增长的一个重要因素。总之,在上述经济学家及其追随者的努力下,外部性理论研究已成为现代经济学研究的一个新热点。此外,斯塔雷特(Starrett,1972)曾研究了与外部性相关的经济非凸性的有关问题;沙谱利(Shapley,1972)和舒贝克(Shubik,1969)研究了具有外部性的“核”;布坎南(Buchanan,1969)、黄有光(1991)和桑德目(Sandom,1975)等研究了同外部性有关的各种次优问题。

二、外部性的分类及计量研究

(一)外部性的分类

在研究外部性的分类时,瓦伊纳(Viner,1931)首先区分了技术外部性和货币外部性。瓦伊纳认为在厂商之间或者在产业和它的厂商之间的价格效果是金融的外部性,这种定义从而引起了在20世纪30年代的经济学家对货币外部性问题的一场辩论。形成的一致意见是,货币外部性是由价格体系引起的,但并不是市场故障的原因,并不影响资源配置达到帕累托最优均衡的性质,因此和福利经济学不相关。例如,个人增加威士忌酒的消费,结果会提高该酒的价格,由此会影响你的福利,这个事实并不危及竞争性均衡的帕累托最优性。当帕累托最优的竞争均衡要求的所有假设都得到满足时,货币外部性与福利经济学不相关,价格只会使供求相等,资源配置会自动达到帕累托最优均衡。例外的情况是在不完全偶发市场和在有不对称信息的经济中,货币外部性就会影响经济行为者的福利。而技术外部性是我们一般所研究的外部性问题,即某种消费或生产活动对消费者效用函数或生产者的生产函数的间接的非价格的系统的影响。澳大利亚华人经济学家黄有光教授认为,外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性的”附带影响,是经济力量相互作用的结果。它反映一个事实,即经济效果传播到市场机制之外,并改变了接受效果的厂商的产生和由其操纵的投入之间的技术关系(黄有光,1986)。外部性首先可分为正外部性和负外部性。外部性都有两个标志:一是它们伴随生产或消费活动而产生;二是它们或者是积极的影响,或是消极的影响,二者必居其一。

所以外部性可分为四种:(1)正生产外部性,指在生产中给其他生产者或消费者带来经济利益。如养蜂;(2)负生产外部性,指在生产中给其他生产者或消费者造成损害,增加了他们的外部成本。如水污染;(3)正消费外部性,指在消费中给外界带来利益。如私人花园的鲜花散发出芳香是私人消费的正外部性;(4)负消费外部性,指在消费中给外界造成损害。如私人住宅里播放收音机时,声音太响太吵给外界带来负面影响。1962年戴维斯与惠因斯顿发表了《外部因素、福利与对策论》一文,把外部性分为可分的外部性和不可分的外部性,可分的外部性是指:假定B的生产活动影响A的总福利,但A的边际收益并非取决于B的影响,而是取决于A本身的生产活动。也就是说,厂商的成本函数并不受另一厂商的产量的影响,而是受厂商本身的产量水平的影响。在这种情况下,除外部性之外,产量、消费水平、成本都成为决定补贴和课税的因素。不可分的外部性是指:A的边际收益不仅取决于A本身的生产活动,而且也取决于B的生产活动。于是,成本函数不能分作两个分开的函数,它应包含A、B两个生产单位的产品,也就是说,A的边际成本不仅是它自己的产量的函数,而且也是B的产量的函数。在这种情况下,由于缺乏充分的信息,所以补贴和课税都是不易决定的。1978年,格林伍德与英吉纳发表了《不稳定的外部性、责任规则与资源配置》一文,把外部性分为稳定的外部性和不稳定的外部性两类。稳定的外部性是指可以掌握的外部性,人们可以通过各种协调方式,使这种外部性内在化。而不稳定的外部性是:假定A对B的影响是任意的,那么在这种情况下,厂商就会遇到风险,厂商在考虑最大化问题时,就要把外部性的分担和自己对风险的态度估计在内。于是究竟采取协商方式来解决还是采取合并方式来解决,这取决于厂商对于风险的预期。他们认为,在稳定的外部性影响下,均衡的位置可使外部性内在化,但是在不稳定的情况下,外部性内部化的效果取决于谁控制合并了的工厂以及合并后工厂对风险的态度。1962年,米德在《竞争状态下的外部经济与不经济》一文中,把外部性分两种情况,其一是“无偿的生产要素”的作用,即生产中的正外部性,如苹果园和养蜂场的例子。其二是来自环境对于企业的有利或不利的影响。他举例说:假设A是小麦生产者,B是林场,土地是免费使用的。则如果B的产量增加,将导致雨水增加,转而促进A的产量增加,这样,林场的生产要素的边际纯产值就大于它的边际私人纯产值,即产生了正环境外部性。在外部性的分类研究中,鲍莫尔和奥肯(1985)把外部性分为公共外部性和私人外部性。

(二)外部性的计量研究

外部性计量是一个极为复杂的技术性问题,尤其是环境问题的外部性计量。从内容来看,外部性的计量研究主要包括外部费用和环境费用、外部效益和环境效益、环境质量的经济价值、绿色国民经济核算的定义和度量等问题。对外部性计量的研究中,福利经济学的创始人庇古已经建立了初步的体系,按照传统福利经济学的观点,某一种经济活动的外部经济或外部不经济性,就是该种活动行为的社会影响与个人(或私人)影响之差。就费用而言,这种外部不经济性所表现的外部费用,就是社会费用与私人费用之差值。这里所说的“私人”或“个人”是一个具备独立决策行为的主体,可以是一个生产者、企业、消费者以及家庭等,而私人费用,就是通过市场表现并反映在产品或服务价格之中真正发生或支付的费用。如果某种经济活动存在外部费用,则必然不反映在价格信号上,或者说是超越于私人费用之外。社会费用是一个相加的概念,即私人费用与外部费用之和。换句话说,社会费用是该经济活动带来的社会真正承担的全部费用。举一个简单的例子就可说明这三者之间的关系:假设某一纺织厂每年生产10万米棉布需要花费200万元,而这家纺织厂的污水排放所造成附近的养鱼场和娱乐场年渔业损失和游乐场收入损失达300万元。在这种情况下,纺织厂生产10万米棉布的私人费用(成本)为200万元,其外部费用和社会费用则分别为300万元和500万元。当外部费用表现形式主要是环境污染、环境破坏或其他环境恶化现象时,这种外部费用就是环境费用。当然,广义的环境显然可以包括“外部”,但这种理解对我们所进行的分析并无多大价值。此外,边际费用概念的运用也对环境外部性的计量分析有所帮助。简单地说,在我们这里,边际是指每增加一个单位数量的含义,如从三级大气质量标准提高到二级标准,以及从消除10吨污染物增加到11吨污染物都含有“边际”的概念。

单位数量是人为的一种确定,如同我们确定座标单位时那样。边际费用(MC)是指增加单位物品或服务产出时所追加的费用。例如,当我们把一个区域的大气质量从目前的三级标准,通过环境质量管理计划实施,提高到二级标准所需的总费用为1000万元时,我们就可以说,大气质量从三级到二级标准的边际费用为1000万元。注意一点,此处“单位物品或服务”的含义是广泛的,可以是企业的具体产品,也可以是污染物削减量、污染物削减率以及国防水平等等,主要依据分析问题的对象而定。有了私人费用、社会费用和边际费用这些概念,自然就可得到边际私人费用和边际社会费用。本文作者综合若干环境经济学家对环境问题计量化的研究,对上述概念间的联系加以说明,并在此基础上对环境外部性的计量分析进行初步的演绎和推算。一般来说,企业的边际费用曲线体现了企业所承担生产某一单位产品的全部费用,即生产要素投入,并反映在生产要素的市场价格上。这种边际费用实际上就是边际私人费用。假设该企业处于一个完全自由竞争的市场中,其生产的产品数量不能影响该产品的市场均衡价格,即如图1中,该企业只能接受市场价格P0。从整个社会来看,企业的生产成本既有私人的又有外部的,因此,边际社会费用就是边际私人费用与边际外部费用之和。。换句话说,MPC曲线与MSC曲线之间在各已知产出数量或水平上的垂直距离就是生产该单位产品的外部费用,如纺织厂给位于河流下游的游乐场造成的收入损失,而且纺织厂的边际外部费用的曲线是一条常数水平线,即外部费用不随产量大小而变化。或许更实际的假设应该是,纺织厂排放废水引起的河流污染程度随着纺织厂产品产量增加(如果不考虑技术和工艺的变化,废水量也随产量等比例增加)而加重,因此,游乐场蒙受的收入损失也随产量增加而上升。在这种情况下,MPC和MSC曲线会由纵轴上的同一点(纺织产品数量为零)开始,随着产量增加而岔开,其极限就是纺织厂造成的水污染致使游乐场关闭的产出水平(此时河水已完全不能作为娱乐用水)。一般来说,边际外部费用(MEC)曲线是一条直线或曲线,并翘上右上方。该几何特性体现了边际费用递增规律。

例如,前面提到某区域大气质量从三级到二级标准的边际费用为1000万元,但由于技术和工程的原因,很可能把该地区的大气质量从二级提高到一级环境标准时所需费用是4000万元,这样,该地区大气质量二级标准的边际费用为1000万元,而一级标准的边际费用为4000万元,后者是前者的4倍。不过,在此MEC与MPC间这种精确关系建立与否,并不影响由此得出的一些基本结论的正确性。简便起见,我们仍假设MEC是一条水平常数线,但不见得总是落于MPC曲线之下。外部效益是与外部费用相对应的一个概念,表现的是一个经济活动的社会效益与私人效益之差值,即外部经济性的货币衡量。从数学上说,外部效益与外部费用只差一个负号,因此,前面提到的一些“私人”、“边际”等概念在此仍然有用,只不过是重新组合出边际社会效益、边际私人效益和边际外部效益这样一类与前面相对应的概念。不过,在应用MEB概念分析外部性对资源配置影响时稍有不同的是,MEB仍与MSC和MPC结合起来考虑,即看成一种负的外部费用。另外需要注意的是,MEB随产品数量递增表现出的特性是一种边际效益递减规律,个别情况下表现为一种边际外部效益递增。因此,当引入外部效益时,边际社会费用一般总是低于边际私人费用。当外部效益表现为环境质量改善,从而提高人体健康水平、资产增值和美学景观享受等有益效果时,我们称这种外部效益为环境效益。换句话说,环境效益是环境质量的一种货币度量,它是环境经济计量学或环境会计学的核心研究内容。环境质量经济价值计量的研究在西方已经有了相当长的时间,较著名的研究机构有美国东西方中心环境与政策研究所(EAPI)等,研究方法主要有直接市场法、间接市场法等。近年来,有关环境质量经济价值的计量研究向着更高的广度和深度拓展,研究领域已逐渐拓展到从娱乐商品的价值到空气污染的健康损害、改进水质的价值、生态破坏和改善的价值等相当广泛的方面。

三、外部性的矫正及内部化

由于外部性的存在,使经济活动中的第三者福利受到损失,从而使经济活动中的资源配置无效率。因此,对外部性的研究,目的是如何消除外部性,通过要求外部性的制造者将造成的外部性内部化,从而达到恢复效率。但是对如何内部化外部性问题,经济学家有不同的看法。以庇古为代表的一批经济学家认为通过国家干预,采取税收和津贴等方法解决外部性问题是比较好的途径。因为征税可以使负外部性的制造者承担外部成本,津贴则是对正外部性行为的一种鼓励,这就是传统的“庇古式税”的政府干预模式。然而,奈特于1924年在《社会成本解释中的一些错误》(奈特,1924)一文中,对“庇古式税”的外部成本计算方法提出异议。奈特认为庇古不曾把使用土地的费用计算在平均成本之内,而只是把可变生产要素——劳动工资计算在内是错误的,只有在平均成本中计入地租费用,才可能得出生产的最优产量。奈特还把公路的拥挤看成是由自然资源的浪费而不是由于边际私人产值和边际社会产值之间的差额所造成的。对外部性内部化问题的研究,科斯一反新古典经济学传统,在其经典论文《社会成本问题》(Coase,1960)中提出:政府的干预并不是必要的,外部性问题可以通过重新分配产权得到解决。

科斯认为,当人们在面对A损害B这类外部性问题时,往往是考虑应该如何阻止A。其阻止的办法无外乎要么要求A向B赔偿损失,要么向他课税,或者干脆要他停止工作。这些办法都不尽人意,因为其结果是尽可能使B免遭损害,但却有可能使A遭受损失。要使当事人所遭受的损失都尽可能地小,正确的思考逻辑应该是我们应准许A损害B,还是准许B损害A。为了阐述他的命题,科斯举了在两块相邻的地上,因养牛人的牛跑到农场主的地上去吃农作物而引起纠纷的经典案例。依照科斯的意思,后人总结为著名的“科斯定理”,即当交易成本为零时,人们之间的自愿合作或将外部性所产生的社会成本纳入交易当事人的成本函数,从而导致最佳效率的结果出现(科斯第一定理);在交易成本为正的世界中,法律规则中产权的界定对外部性问题的解决有着重要作用。法律规则的选择应在比较各种解决办法的成本和收益后作出,他认为允许当事人就外部性进行谈判以自愿合作是解决外部性问题的有效法律规则。政府的作用即在界定当事人拥有的产权,包括进行谈判的权利,而不必直接干预。这就是说,只要交易费用不为零,就可以利用明确界定它的产权,通过产权之间的自愿交换来达到资源的最佳配置,从而克服外部性,而无需抛弃市场机制。

因为只要产权界定清晰,交易各方就会力求降低交易费用,把资源使用到产出最大或成本最小的地方。所以在科斯看来,外部性完全可由私人合约得到解决,亦即基于自愿交易的私人合约行为对市场运转有着自我修正的效能(科斯第二定理)。针对科斯的方案,斯蒂格利茨在其1997版《经济学》一书中认为,科斯定理的应用范围十分有限。首先,交易费用为零的社会如同没有摩擦力的世界一样是不存在的(针对科斯第一定理)。其次,当事人之间进行谈判的成本有时可能非常高,以至于无法交易。特别是交易涉及到参与者众多的时候,参与者之间存在的信息交流障碍、逐个谈判的高昂交易成本以及“搭便车”行为,将使谈判破裂。因此,政府干预是必须的,“庇古式税”可能更有效(针对科斯第二定理)。对外部性问题内部化研究,新经济史学派的观点值得一提,诺斯等人认为,制度本身可以内部化外部性问题。诺斯在解释“西方的兴起”时强调:“一个有效率的经济组织”具有一种能力,“使个人的收益率不断接近社会收益率。”他们认为市场进化和生产力提高的历史,也是一个外部性被内部化的过程。例如不发达国家因间接社会资本不足产生的公共性产业不足问题就不能靠市场力解决,而发达国家的产业结构较为均衡,靠市场和生产力的发展则可以解决。这就是说随着交易发展而变得容易,原来的外部性转变为可由市场“化解”的外部性,即市场瓦解了这个外部性问题。与此平行,政府效能也在进步,它对外部性的干预促进了公共政策及部门的发展,限制了原外部性危害。市场和政府的联合作用,不断地瓦解原有的外部性问题,使外部性中一部分得以由市场的“固有程序去解决”,另一部分纳入越来越精确的公共领域管理之下。这种“固有程序”和政府的管理实质上是一种制度安排。

四、对西方经济学界外部性理论研究的简要评介

(一)从西方经济学说史的演变进程来看,对外部性理论的研究,经济学家们关于外部性概念、理论的修正与深化,直至运用这一理论去阐释、解决社会、经济生活中的重大问题思路与设计的理论纷争都是与西方经济学说史本身演变的进程并行不悖的。从亚当•斯密时代的古典政治经济学到1871年开始的西方经济学理论史上的“边际革命”及随后新古典主义体系的诞生,再到20世纪30、40年代的“凯恩斯革命”,环境经济学界对外部性理论的每一次论争与进展都是当时经济学界学术思潮、成果的折射与反映。“政府干预为主”还是“市场化交易为主”这一直是西方经济学界争论不休的两大问题,外部性概念提出后,在讨论对外部性问题进行矫正时,新古典主义的“庇古税”方案与新制度经济学的交易成本、明晰产权进而引进排污费交易理论之间的争论凸现、折射了政府干预和市场化交易这两大学术思潮的交锋。此外,从对环境经济学的计量研究方法的演变与深化来看,也是与20世纪60年代开始的西方经济学界重视数理研究范式的经济学学术研究风格一脉相承的,实际上,这种范式的出现与深化是西方经济研究范式上的变化在环境经济学微观领域的具体表象。

(二)纵观外部性理论及环境经济学科100余年的演变历程,笔者认为,在研究方法上,其研究方法已经汲取并融合了现代经济学的某些理论和方法。现代经济学中的公共选择理论、寻租理论、委托—理论、博弈理论、成本收益分析、边际分析、均衡分析、制度分析、集体行动理论等理论和方法都在以外部性研究为基础与核心的环境经济学科的研究与发展中得到了广泛应用,一些与之有关的研究成果也陆续涌现,蔚为大观。再者,进入20世纪90年代及21世纪以来,对外部性理论及环境经济学交叉性及跨学科研究的特征也愈加明显,它与微观经济学、福利经济学、制度经济学、政治经济学、生态经济学、资源经济学、能源经济学、人口经济学、发展经济学、法律经济学等学科的相关性愈来愈强。例如,对生态税的研究就将外部性理论研究和属于国家宏观经济调控范围的税收与税制政策设计结合在一起,探讨税收在资源与环境保护中的作用,生态税研究的主要内容包括:(1)研究总结生态税制建立的理论基础;(2)对生态税收设计的一般理论进行系统分析;(3)对国际生态税收实践进行比较研究;(4)从环境和资源两个方面研究过国别经济中在实现可持续发展国家生态税制的若干政策取向等等。不仅如此,外部性理论研究还愈来愈体现出与历史学、文学、哲学、社会学等其他社会科学相融合的寻求人文关怀的学术特征。

(三)以产权理论为代表的新制度经济学的理论与研究方法在外部性理论的研究中得到了广泛应用,这不仅拓宽了外部性理论的研究范围,同时也对排污费交易等环境政策措施的应用提供了强有力的理论依据。因此,笔者认为,这对外部性理论研究的深化而言是一历史性的飞跃,在此基础上,外部性的研究不再停留在“坐而论道”的纯理论研究状态,从而在对现实生活中的外部性问题的具体对策方面取得了实质性的进展。环境资源、环境质量属于公共物品。公共物品具有非排他性、不可分割性等特征,因而在环境这一特殊商品的使用或消费中容易产生外部性问题和“搭便车”现象,从而导致经济主体的利益冲突。产权理论在环境经济问题中的应用,就是要通过产权界定、产权安排、产权经营和交易来提高环境这一特殊商品的生产和使用效率进而对排污费交易市场等特殊市场交易场所进行制度设计。现在看来,在外部性理论和环境经济学领域,与产权理论研究有关的研究课题主要有:关于市场机制与环境管理之间的关系;关于环境经济政策与手段的经济评价;关于在特定的经济体制下各行为主体的环境行为的实证及理论分析;持续发展的制度结构;环境权益均衡及制度结构等。