环境政策协同审计现实困境及突破范文

【摘要】环境政策直接关乎生态文明建设成果，环境政策审计的价值在于“纠偏”，是规约环境政策制定与实施、提升环境治理质量的重要途径。环境问题与环境政策的新变化要求环境政策审计协同模式的出现，但现阶段环境政策与环境政策审计之间呈现“分离”状态，比如政策主体与审计监督之间、政策手段与审计评价之间、政策过程与审计控制之间、政策路径与审计反馈之间都缺乏契合性。因此，加强环境政策协同审计势在必行。要从健全多元主体联合监督、制定审计标准与方法、生命全周期控制、构建网络化审计等多个方面进行完善，从而更好地实现审计价值，提升环境政策质量。

【关键词】环境政策；审计；协同

新公共管理与环境治理的兴起使得环境政策审计应运而生，成为经济责任审计的重要补充。环境政策审计是政府审计机关对环保法律法规、污染治理政策、环境治理制度和机制执行与落实情况的一种监督方式，旨在加强环境治理，提升环境质量，保障社会整体福祉与公共利益。［1］客观上来说，中国环境政策审计已初见成效，但仍处于起步阶段，因此其合理性与科学性有待提高，也亟须建立与现代化国家治理体系相适应的环境政策审计框架，以更好地发挥审计价值，促进可持续发展。

一、环境政策审计及作用机理

（一）环境政策审计环境政策服务于国家治理目标，是政府进行公共管理、解决环境问题的创新技术工具。政府、非政府组织、企业等都可以成为环境政策的主体，都能够在环境政策落实与实施方面起到重要作用。各具特色的多元主体采取多维度、差异化的手段作用于环境政策的整个实施过程，从事前、事中、事后三个视角对环境问题及其处理进行全程掌控。同时，多元化的政策主体也使得环境政策实施路径呈网络状分布，科学有效的环境政策是多方通力合作的过程与结果。各政策主体之间的协同合作是保障环境政策反映时代与社会需要的重要基础，也是提升环境政策本身及实施质量的有效途径。环境政策审计的价值在于“纠偏”。在环境政策生成方面，环境政策的制定总是与公权力相伴。“限权”已成为当代社会发展和政府运行的基本趋势之一，为防止和治理权力寻租、权力异化，需要对公权力进行制约，而环境政策审计正是实现这一目标的重要形式。在环境政策执行方面，传统发展模式下经济与环境之间的协同性被忽略，环境和生态被经济发展“压榨”，因此“经济人”和“政治人”背景下的政府是很难贯彻实施环境政策的，需要环境政策审计进行监督与规制。基于此，政策环境审计指的是审计机构对环境责任主体关于环境政策制定、实施、效果等方面的监督、评价、控制与反馈活动。环境政策审计以审计视角对环境政策的整体过程进行评估与分析，其基本目标在于促进环境决策机关改革，督促环境责任主体履职。这种过程导向型的审计活动在改善政府行为的基础上为公众环境监督提供了有效的审计意见，有利于政府机关和官员机会主义行为的收敛，提升国家环境治理质量。

（二）环境政策审计作用机理环境政策从制定、执行到效果展现需要一定的周期，环境政策审计也具有明显的过程型特征。生态环境是每位社会成员生存与发展的基础性空间与资源，个体与社会既是环境状态发生改变的诱因，又深深地受到环境问题的影响。人类的生活、经济活动，一方面需要从生态环境中攫取大量的资源，另一方面又将生活与生产垃圾排放到生态环境中，增加环境系统承载力，产生环境压力，改变了生态环境状态，这种影响不仅体现在生态环境上，更对环境政策的制定与执行提出了新挑战，也就是国家机关要针对环境状态转变制定出环境治理新政策。政策环境审计正是在此逻辑基础上，从宏观和微观双重视角对人与自然的互动过程以及环境政策的实施过程进行整合性审计与监督。环境政策审计的协同性是社会、经济、生态发展趋势下的必然选择，或者说只有进行环境政策协同审计才能够更好地实现其“纠偏”价值，提升环境政策效率与环境治理成效。如果环境政策审计协同治理缺失，那么环境政策从制定到执行，就不能说包含了全部利益相关者的诉求与意见，政策预期目标就会大打折扣，就可能造成实际效果偏离政策期望值。因此，加强构建与完善政府环境政策协同审计显得尤为必要。

二、环境政策协同审计的现实困境

（一）多元主体与审计监督困境环境政策主体多元化已成为国家治理体系现代化的重要表现之一。在实际管理活动中，环境资源所涉及的部门更多，以水资源为例，除环保、水利部门之外，渔业、建设、卫生、流域管理等部门都是水资源保护的责任主体，再加上经济、信息、投资等关联部门，以及企业和个人等，环境责任与环境政策主体的多元化更为显著。多元化的政策主体为政策环境审计的责任主体监督提出了难题。虽然法律明确规定了多个环境责任主体，但各部门之间的责任边界尚无清晰界定，这就造成了环境治理的相互推诿、相互掣肘。［2］对于国家审计机关来说，面对数量繁多的环境政策主体，是很难实现审计监督全面与精准的，这就需要社会力量作为“外援”来共同完成该项工作，形成与多元环境政策主体相对应的国家审计机关、企业审计机构、民间审计机构的协同监督。但就中国现实来说，国家审计机关在政策环境审计监督工作中占有绝对性的主导地位，虽然工作繁重，但也很少引入第三方审计机构，“高度集聚”的监督模式使得政府环境政策审计“事倍功半”。

（二）多维手段与审计评价困境环境政策手段包括控制手段、经济手段、合作手段。这三种手段是一种沿袭、发展的关系，也是一种相互配合的关系。严格地说，中国还未建立关于环境政策手段审计的相关评价标准。《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等相关法律法规虽然在条款上规定了环境治理标准、排污标准、防治标准等，中央和地方政府也制定了相应的技术标准和经济标准，但这些规定与标准并不是为环境政策审计量身定做的，因此致使环境政策手段审计缺乏可操作性。现阶段，环境政策审计评价还处于一个比较尴尬的地位，法律规定的缺位使其权威性不足，难以对政府部门起到应有的警示作用。因此滞后的审计评价标准供给降低了环境政策手段的约束力，给审计结果的客观性与权威性带来了各种质疑，干扰了审计机构正常功能的发挥。

（三）一体化过程与审计控制困境随着经济发展模式的革新，环境治理也经历了“末端治理—预防治理—整体治理”的过程。具体到环境政策方面，环境政策的关注点也从“事后治理”转变为“事前监督”，环境政策的管控思路也从“点源控制”转向“流程控制”。这种“全程监管”的环境政策实现了“点—线—面”之间的有效配合与有机统一，促进了全程一体化环境政策作用机制的形成。与环境政策一体化过程相对的则是环境政策审计的“趋后效应”。事后审计依然是环境政策审计的主要实践模式，审计机关对环境政策中的漏洞进行审查，并根据政策效果给出完善意见与建议。因此审计结果的运用程度如何、政府部门是否对审计结果充分重视、在下一轮环境政策实施过程中是否进行了纠偏与调整等问题都应该是审计过程应有的内容，但现阶段这些内容都未被纳入审计范围。理论上来说，环境政策审计与环境政策整体过程是同步的，从政策前端制定，到中端实施，再到末端优化，审计要嵌入政策生命周期之中，以更好地实现政策增值。但趋后审计使得环境政策的前瞻性不足，并且不能够实现对一体化政策过程的全面控制，即使环境政策存在偏差也不能得到有效纠正。

（四）线性路径与审计反馈困境从根本上来说，环境治理意在构建社会与自然、人与环境和谐共生的局面，为实现这一目标，政府、企业、民间组织和社会成员都应遵循相关的准则与协议，以网络化环境治理模式来促进目标达成。但在中国传统管理模式和威权政府的作用下，某一项政策的制定与实施总是具有自上而下的特征，环境政策也不例外。中国环境政策由政府主导实施，社会与公众的力量明显未被有效接纳，这种现象也延续到环境政策审计上，使审计呈现出自上而下的线性路径。虽然环境政策手段包括控制型、经济型、合作型三种类型，但在实施路径方面则具有显著的行政指令特征，环境政策审计的发起人在大多数情况下是政府机构，审计项目选择、审计流程实施、审计结果评估等各阶段都很少纳入社会力量，公众对审计进程不了解，审计结果的可信度容易受到质疑。在西方发达国家，环境政策审计采用“上下联动”模式，既将公众作为环境信息的重要来源，又将其作为审计监督的重要主体，更重要的是提升公众对环境政策的关注度与环境政策审计的支持度。这些因素都与审计反馈机能具有逻辑一致性。环境政策审计反馈的前提是信息准确，只有真实有效的信息才能够为政府、公众提供正确的价值导向，也才能够为社会所接受，提升环境政策的执行与结果公正，但线性环境政策审计路径造成了权益诉求渠道狭隘、反馈途径不足、信息失真等一系列问题，与环境治理本意相悖。

三、政府环境政策协同审计突破路径研究

（一）健全多元化审计联合监督环境政策审计需要多元主体参与，国家审计机关、企业和民间审计机构都应成为环境政策审计监督的主体，从而构建有效的环境政策联合监管机制。基于中国国情，环境政策审计应构建“以政府为主导、以社会为补充”的审计监督模式：一方面，国家审计机关在环境政策审计方面起着主导、引领作用，负责制定工作基本目标与方向；另一方面，国家审计机关要与企业、社会审计机构加强合作，将一部分工作或业务移交给社会力量。这样既能够提升审计效率，又能够增强监督合力，以保障环境政策审计的客观性与公信力。在这个过程中，国家审计机关与社会审计机构之间并不是上下级关系，而是一种协同互补关系。这主要是基于不同审计主体的职能与特点差异：国家审计机关负责顶层设计，并对政府各部门的履职情况进行监督；企业审计机构负责企业环境责任情况的监督，并将企业环境情况相关数据上报给国家审计机关；社会民间审计机构的职责重点在于鉴证审计报告，监督政府部门的环境责任是否落实，关注国家审计机关的审计结果是否客观等，为环境政策审计提供正确的舆论与道德导向。联合审计还需要明确界定各主体的边界，在分工合作、互动平衡的过程中对各个环境责任主体进行监督，以更好地实现资源优化配置与功能互补。

（二）制定合理化审计评价标准与方法体系环境政策审计需要合理的评价指标与方法体系。首先，完善相关法律法规，对环境政策审计评价标准做出明确规定，这是保障环境政策审计有序开展的重要前提。因此，要转变现阶段环境政策审计法律依据不足的状况，制定和出台环境政策审计的专项法律法规，并在其中明确规定环境政策审计的相关标准与细则，真正将环境政策审计纳入法治化轨道。各地方政府也要根据地域环境特征制定相应的审计评价标准，在坚持尊重规律、满足诉求、权责统一原则的基础上构建环境政策审计的评价标准体系，逐步促进环境政策审计标准化、规范化。其次，创新环境政策审计评价方法。可借鉴西方发达国家的先进经验。国外政策评估学者利用案例研究法、数据分析法、成本效益法、实验室法等对政策进行分析，这对中国环境政策审计评价具有重要借鉴意义。一方面，我们要积极学习，吸收其优秀成分；另一方面，我们还要坚持自身的本土化特征，也就是根据中国特色的生态环境与政府体制进行环境政策评价与考核。

（三）建立生命全周期审计控制机制环境政策审计控制要与一体化环境政策过程相适应，实施生命全周期过程控制机制。现阶段，虽然各方面都在强调事前监督，但在具体实施方面环境政策审计依然主要是事后审计。为提升审计质量，审计主体要将审计控制置于环境政策全生命周期之中，将审计控制力贯穿于整个政策过程。具体来说，要将环境政策审计控制的时间线拉长，向前追溯到政策制定，向后延伸到政策调整；加强对环境政策资金使用情况的审计，并在此基础上强化政策过程审计，也就是将特定的审计活动扩展到政策审计的全阶段和全周期。建立环境政策预警机制，将趋后审计转变为前瞻控制。综合预警是审计价值发挥的重要前提。对于环境政策来说，审计活动不仅包含信息获取、筛选、加工等过程，更重要的是为环境责任与政策主体提供客观评价与预警。信息有效性是保障预警客观的重要前提，作为第三方的审计机构要通过公正、客观的审计评估为政策制定者提供前瞻性的建议和意见，从而为环境政策完善与优化提供良好基础。

（四）构建网络化审计实施路径转变现有的线性审计路径，实施网络化审计，通俗地讲，就是“政府放低身段”，摆正自身位置、调整角色定位，由环境政策审计的主导者变为引导者，并积极借助企业、社会的力量，增强企业与社会审计机构的权威，使其由被动接受转变为主动参与。在加强审计机构网络化合作的基础上，也要实现审计机构内部不同类型、不同专业人才的网络化融合，建立以大数据为支撑的环境政策审计平台，吸引各方面人才到平台中完成数据的收集与分析工作，共同服务于环境治理与环境政策目标，实现各方面工作的协同推进，提升环境政策审计效果。实施自下而上的审计路径，也就是促进社会公众积极参与网络化环境政策审计过程，增强公众参与度与影响力，同时也使环境政策更好地保障民生。这就需要政府畅通公民参与渠道，在审计立项上充分将社会成员所关注的环境热点问题作为重要参考。审计结果公布后，要接受社会成员的监督，并通过问卷调查等形式了解公众的意见，使得公众能够真正融入网络化环境政策审计过程。

参考文献：

［1］梅菁，何卫红.我国资源环境审计政策协同测量［J］.财会月刊，2018（17）：153-159.

［2］刘骅，卢亚娟，陈涵.PPP项目审计的协同治理模式与机制研究［J］.中国行政管理，2018（1）：24-29.

作者：夏志乡 单位：四川机电职业技术学院副教授