论社会安全事件预警及管理对策范文

摘要:从研究社会安全事件及其特征入手,分析我国社会安全事件管理现状及其存在的问题,在借鉴国外相关经验的基础上,提出构建我国社会安全事件预警机制的构想。

关键词:社会安全事件;预警;管理

一、社会安全事件及其特征

1.社会安全事件对于社会安全事件的界定并不统一,学术界比较有代表性的观点认为:“社会安全事件是一个广义的概念,是指‘重大群体性事件’‘严重暴力刑事案件’‘恐怖袭击’等一切严重威胁社会治安秩序和公民生命财产安全,需要采取应急措施进行处置的突发事件。”[1]社会安全事件往往存在一些冲突,有学者按危机冲突的社会学成因将其分为“经济型的直接冲突”和“社会型的间接冲突”[2];有学者按危机冲突的外在表现形式将其分为“集群行为”和“集体行动”[3]。无论哪种冲突,如果政府能有效介入危机相关信息的收集和分析,妥善处理已有的利益诉求,就可以在很大程度上防范社会安全事件的发生。

2.社会安全事件的特征(1)突发性和紧急性。社会安全事件具有突发性和紧急性,但这只是一种表象,它的发生也需要一定量的积累,通过量变达到质变。这里所说的质变就是危机的爆发,而这个量变是可以进行控制的。社会安全事件的产生在很多层面上是可以控制的,只是在量变向质变积累的过程中人们忽视了其过程,最终感受到的只是质变后的突发性和紧急性。(2)不确定性。社会安全事件具有不确定性,事态发展的不确定性是社会安全事件最重要的特征之一。事件的起因不清楚,诱因可能是单一的,也可能是多方面、多层次的,结果更是多种多样的。受众的反应程度受其自身因素的影响而各异,加之社会管理有效程度的差别,社会安全事件的发展与变化方向是多变的,具有高度的不确定性。通常,危机现象在其发展过程中会引起多方面连锁反应,只有掌握危机产生的真实原因,控制其发展态势,预测其发展方向,才可能极大地降低其不确定性,将其危害程度降到最轻。从这个意义上说,社会安全事件既是不确定的,也是确定的。(3)社会性和扩散性。社会安全事件具有社会性和扩散性,可以影响大众生活和社会秩序。事件的发生和发展是动态的,其影响和危害也具有扩散的特点[4]。一个危机事件常常会引发另一个危机事件。危机事件发生之后,公众的第一反应和心理需求就是了解事件的有效信息,预判事情的发展态势,清楚事件的发生范围,了解政府和相关部门采取了什么样的措施,是否能应付当前的局势,进而推测该事件是否会威胁到自己的切身利益,等等。如果信息传递不畅,或者存在一些“小道消息”“独家秘闻”等,就会引发因不掌握情况而产生的公众恐慌心理和社会动荡。政府和相关部门要在危机发生后的第一时间通过多渠道,采用多方式,将准确的有效信息传递给公众,这既是避免谣言扩撒、消除民众恐慌的最有效手段,也是树立政府公信力、满足公众知情权的基本要求,可以有效避免由于信息不对称而产生的次生危机。(4)破坏性。社会安全事件具有破坏性,破坏性是社会安全事件的本质特征。社会安全事件又称社会安全危机事件。一个事件或一个状态之所以被称为危机事件,就在于人们正常的工作和生活秩序受到了影响,基本的价值观受到了威胁,如果不加以及时控制,群体或社会就有可能被“肢解”,或发生混乱,其后果一定是负面的,只是程度不尽相同[5]。社会安全事件的破坏性又分为有形危害和无形危害两种。前者包括物质财富及生命财产受到损伤、损害,如人员伤亡、公共设施受损等;后者包括公众心理创伤和社会不稳定因素等。通常无形危害破坏性更大,影响也更难消除,必须加以高度重视。人们在危机过后产生不安全感、压抑、不满等社会焦虑和紧张的心理问题,如果处理不当,会对社会造成巨大危害。

二、我国社会安全事件管理现状

我国应急管理的专门法律建设始于20世纪90年代。2003年“非典”爆发后,政府加大了对公共卫生事件及突发事件应急管理的重视程度。2006年,国务院办公厅设置应急管理办公室,负责应急管理的日常工作与国务院总值班工作。至2006年底,全国96%的市级政府,81%的县级政府成立或明确了社会安全事件管理的常设机构。2007年,国家颁布《国家突发事件应对法》,构建了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的纵向集权式应急管理体系。该体系体现了各政府职能部门归口管理、分兵把守、自成体系的特点,但同时也暴露出各危机管理机构相互协调不足、情报收集共享机制脆弱等问题,尤其在社会安全预警方面,还需要作更深入细致的工作,如明确应急反应系统流程,制定有效的应急预案,以及开展应急管理演练等。

三、国外相关经验

借鉴发达国家应急管理起步较早,经过长期发展,形成了较为完善的应对社会安全事件的管理措施。这些国家的应急管理是在适合本国实际的基础上逐步发展完善的,纵观他们的应急管理体制,大体上可以分为三种不同的模式:美国模式、俄罗斯模式和日本模式。美国模式的总特征为“行政首长领导,中央协调,地方负责”;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心,联席会议为平台,相应部门为主力”;日本模式则是“行政首脑指挥,综合机构协调联络,中央会议制定对策,地方政府具体实施”[6]。美国是世界上较早建立社会安全事件管理体制的国家之一,其应急管理与社会心理干预机制体现出高度制度化、法制化、专业化的特征,从国家层面到州政府、地方政府,均对应急管理的组织体系、规章制度给予高度重视。美国地方政府的应急预案是应急管理中的一项关键性工作,其专业划分详细,涉及领域众多,在规划和预案中通常包括了减灾规划和疏散预案,实际工作中也有面向特殊群体的危机干预,如失业群体的再就业培训、投资者的培训干预等。由于心理危机干预工作渗透到心理健康服务中,社会安全事件突发时,民众能及时有效地获得心理救助。俄罗斯逐步建立了总统直接领导,联邦安全会议机关决策,包括联邦安全局、国防部、紧急情况部、外交部、联邦通信与情报署等权利部门在内的执行机关既分工又相互协调的危机管理体制[6]。2008年参加中国汶川地震救援的俄罗斯救援队就有两名心理学专家,其社会心理干预较为成熟,心理危机干预与救灾结合,呈现出国际化救援队的特点。日本的应急管理体系从20世纪50年代开始逐步发展,经历了“以单项灾种管理为主进行防灾减灾管理、对多项灾种综合防灾管理,以及加强内阁功能为主的新型综合性危机管理三个阶段”[7]36。目前,日本形成了以内阁首相为危机管理最高指挥官,通过安全保障会议、阁僚会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,由各部门根据具体情况予以配合,根据危机种类不同,启动不同危机管理部门的管理体系,如安全保障会议承担日本国家安全危机管理的职责,中央防灾会议负责应对全国的自然灾害等。

四、构建我国社会安全事件预警机制

社会安全事件预警是国家通过各种公共危机系统的监测,在发现公共危机即将发生,或发生的可能性增大,或已经发生但可能升级扩大时,向社会警报信息的行为[7]132。当监测信息显示出现冲突或危机征兆时,应向危机反应者和潜在受害者发出明确警报,以采取正确的措施处置危机事件并规避危险。《国家突发事件应对法》和有关应急预案对社会安全危机预警机制的主体、条件、内容、方式等进行了详细规定。及时、准确、公开的危机预警能有效降低危机带来的各类损失,但由于危机发生、发展均具有高度的不确定性,所以危机预警信息也存在较大的误差,如不及时纠正,以减少误报率,就会衍生出次生危机。严把“出口”关,提高公共危机预警的效率和准确度至关重要。

1.信息监测信息监测的职能是通过对危机诱因、危机征兆的严密观察,收集整理反映危机迹象的各种信息和信号[8],这是社会安全事件预警的前提。应根据危机事件的性质和种类长期连续地收集、核对、分析监测目标的动态分布、影响因素、影响范围和后果等资料,并将信息及时上报和反馈,以便在有效时间内采取干预措施。危机信号监测分为综合信息系统和专项信息系统。综合信息系统主要实现与社会安全危机应对指挥中心、社会公众和其他信息系统的连接;专项信息系统一般按社会安全危机类型分别建设。目前,我国针对自然灾害建立了较为完善的专门信息监测系统,但仍有一些领域的危机信息系统处于空白或起步阶段,如经济危机预警系统、社会心理监测系统等。重视专项信息系统而忽视综合信息系统是目前我国社会安全事件监测领域亟待解决的问题。很多省、市在专门领域内建立自己的信息监测点和信息监测系统,由于主管机构与部门各自为政,缺乏跨区域跨专业合作,监测系统高度分散,重复建设现象普遍。同时,由于缺乏与民众互动的信息交流平台,在危机监测方面民众的参与度不高,各系统的灵敏性和有效性降低。需要通过出台法律法规和应急预案完善公共危机信息系统,努力建立综合性的危机监测数据库。

2.信息收集分析社会安全事件信息收集主要包括危机的种类,发生时间、地点、规模和产生的影响,以及可能的引发因素和事态发展趋势等内容。对已经发生的危机事件还应收集事件造成的损害与采取的初步措施等信息。信息收集渠道灵活多样,不仅有传统新闻广播、报刊杂志、事态报告、实地调研等,还包括网络微博、微信朋友圈、各大主流论坛、网络媒体等新媒体平台。网络舆情将是今后社会安全事件信息收集的重要来源。由政府、公安、信访、媒体、工会、社区、社会科学研究机构、社会心理研究机构等多部门组成多角度、多层面、立体式社会舆情信息收集系统,构成紧密型信息情报网络,定期召开社会舆情分析会议,将群众意见较大的信访事件、公安系统情报、社会舆论关注问题、网络信息传播热点、心理热线聚焦话题等信息分类整理,互相通报信息,重大情况随时报告。共同建立社会稳定水平评估常模,分析、整理、归类、识别和转化信息,甄别信息的真伪,识别重要的危机预警信号,并对分析结果不断修正,保证信息的准确、及时,避免发出错误的警报。

3.排查与研判按季度对群体性事件隐患进行排查,排查对象主要是10人以上可能引发群体性治安事件的社会矛盾纠纷,重点内容包括土地征用、老旧城区改造、拆迁改建安置、环境污染治理等权属纠纷和政务公开、安全维稳、特殊利益群体及其他容易引发群体性事件的不安全、不稳定因素。坚持定期与不定期排查相结合,在每季度末将排查情况形成书面报告,或通过“不安定因素情况统计表”报送公安系统和市委市政府,及时将排查情况形成《群体性事件动态报告》报送相关职能部门。以地方公安系统、信访系统、社会科学研究机构等部门共同排查结果为基础数据,将社会心理干预纳入排查机制,更准确有效地为形势研判提供信息基础。对排查出的各类隐患,相关职能部门按照专案工作机制要求,分析其对象的群体构成、范围规模、诉求性质、酝酿时间、激烈程度、发展趋势等情况,综合研讨后,确定是否纳入专案管理范围;分门别类报告市委市政府及相关部门,提出疏导化工作建议,由市委市政府督促相关职能部门实施化解措施。

4.风险评估与预控政府政策法令颁布,重大决策部署,重大建设、投资项目确立,在社会各层面都会激起相应的心理效应,如拆迁改建工程、企业改制、养老制度变更、医疗保险改革、住房政策调整等。对以上项目除了进行原有的经济、政治等方面的评估和测算外,还要进行公众心理分析和社会稳定风险评估。危机预控是在发现危机征兆和危机信号,并进行确认后,或者在危机已经来临,但还没有造成巨大损失时,迅速采取措施,对危机进行及时有效的控制,尽可能用较小的代价迅速化解危机,避免危机扩大和升级造成大规模的人员伤亡和财产损失[9]130。社会安全危机预控处在危机预警与危机处置的中间环节,在权威部门社会安全危机预警之后,相关部门采取阻止、限制事态发生和发展的防御、控制措施。通过预控,有的社会安全事件可以避免,有的则可以缓解或降低危害程度。要加强对危机预控的正确认识,建立高效的危机预控机制,制订危机预案;要保证危机预防工作准确到位,保证危机预控机制及时启动,抓住把危机消灭在萌芽状态的最佳时机;要加强危机预控机制的指挥与协调,提高反应速度,达到危机预控的预期效果;要健全危机预控的法律规范,尽快弥补法律法规的空白[9]134。

5.化解机制在社会安全事件发生当时及之后,公众的心理是敏感且脆弱的,需要有强大的政府公信力作为有效支撑。在危机事件发生过程中,各级政府只有切实采取强有力的应对措施,及时有效地疏导民意,才能树立良好形象,增加自身的公信度,进而赢得民众的充分信任,形成良性互动。社会安全事件发生后,民众了解信息的渠道一部分是政府公告,更多的是媒体宣传。信息源的可靠性、传播的及时性决定了人们在紧急情况下能否有效地采取相关措施缓解危机影响,降低危害程度。公众通过新闻报道了解事态的发展变化,进而决定下一步行动。媒体通过提供相关信息,可以消除各种因误传信息或者缺乏相关知识而带来的不安定因素。媒体发挥自身传递快速、信息权威的优势,可以在危机处理过程中对不确定的信息内容及时解释、纠正,正确引导、安抚公众情绪。6.心理危机干预组建一批高素质的社会学、心理学专家队伍,研讨相关部门的举措会对民众产生哪些社会效应、心理效应,进而提出社会学、心理学方面有效建议,既可以缓解矛盾,提供人文关怀,也可以为危机处理人员进行心理干预,保证专案管理的顺利进行。社会安全事件心理干预工作者一般必须是经过专门训练的心理学家、社会工作者、精神科医生、心理咨询师等。根据不同层面需要,组建突发危机事件心理干预专家咨询委员会和专业人员储备库。心理干预专家咨询委员会参与研判、评估、干预决策,并在专业队伍组建方面担任组织、领导、预判、督导等工作,对心理干预工作人员进行危机事件心理社会干预等方面的培训。

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作者：王秋颖 单位：沈阳大学