社会保障论文范文

一、北宋社会保障体系的建立

（一）建立了系统的济贫制度北宋时期，形成了以贫困救济为主、医疗救济为辅的济贫制度。1.建立了以居养法为核心的有关济贫方面的法律法规体系北宋时期，于熙宁年间出台元丰惠养乞丐法，成为首部有关济贫方面的法律法规。元符元年（1098），颁布居养法，完善了元丰惠养乞丐法的内容。崇宁年间（1102—1106），颁布安济法，对贫困病患进行单独收治。元丰惠养乞丐法内容为：“诸州岁以十月差官检视内外老病贫乏不能自存者注籍，人日给米豆共一升，小儿半之，三日一给。自十一月朔始，止明年三月晦。”［3］卷280熙宁十年二月丁酉条居养法专为救济贫困者而设，主要内容为：“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”［2］5865食货六〇之一安济法专为救治贫困病患而设，主要内容为：凡户数上千城寨，一般都要设置安济坊［2］5867食货六〇之五；凡境内有病卧无依之人，地方里正甚至一般平民均有责任将其送入安济坊收治。［4］223乙志卷5宋固杀人报2.建立了以福田院、居养院为主，以安济坊为辅的济贫设施体系北宋时期，福田院与居养院为综合性济贫机构，收养对象包括贫困无依者、贫困病患等。福田院仅设置于京师，收养对象也仅限于汴梁（河南开封）贫困人口。居养院设置非常广泛，各州郡皆有设置，徽宗时期，甚至户数上千的城寨都有设置，受惠面广泛。安济坊为专门性机构，负责收治贫困病患。该机构设置也非常普遍，徽宗时期，户数上千的城寨都要设置。与此同时，一些官员在地方上也有建树，如赵抃所创越州病坊、苏轼所创杭州安乐坊，都以收治贫困病患为主。此外，北宋还开创了漏泽园制度，设置公共墓地。允许无法安葬亲属的贫民免费使用，也是济贫设施的一种。3.建立了以医药惠民局为核心的医疗救助体系北宋时期，逐步建立了由病院、治疗、药局三部分组成的医疗救助体系。其中，病院主要是安济坊，以及个别官员在地方上建立的病坊。在未出现安济坊之前，居养院具有一定的病院功能。治疗系统主要有翰林医官院和太医局两种，这些机构平时主要为皇家诊治，有时，尤其是疾疫流行期间，也承诏为百姓诊治。药局系统主要有合剂局和医药惠民局两种，负责“修合良药，出卖以济民疾”［5］3908卷165职官五太府寺。北宋初年，制售成药的机构主要有熟药库、合药所以及市易务卖药所。北宋末年，分化合并为两种，即合剂局和医药惠民局。其中，合剂局仅设于京师，医药惠民局则不但在京师，各地也有设立，成为药局系统的核心。南宋以后，医药惠民局改称太平惠民局，一直沿用到南宋末年。

（二）建立了以养老为核心的扶弱制度北宋时期，相比于其他社会保障事项如救荒、济贫而言，对弱势群体的社会救助不够重视。所谓弱势群体，是指由于自身原因导致的在社会竞争中处于弱势地位的人群，主要包括老人、儿童和妇女。用中国传统话语讲，就是所谓的穷民，因此，扶弱也可以用恤穷概括。对于这一群体的社会保障，主要通过以下途径得以实现。1.建立了以综合性机构收养为核心的养老制度北宋时期，对老人的救济是由福田院、居养院等综合性机构完成的，收养对象是年满60岁以上的孤寡老人，养济标准大体是每人日支米一升。对于其中80岁以上的老人，有一些特殊照顾政策。如年过80岁以上居养人，允许支给新米及一些柴炭钱；年过90岁以上居养人，每天添支酱菜钱20文，夏季给布衣，冬季给“衲衣絮被”；百岁以上居养人，每日添支肉食酱菜钱30文，冬季给“绵绢衣被”，夏季给“单绢衫绔装着”。［2］6320食货六八之一三三不过，由于80岁以上老人本就稀少，这种政策更多带有王权仁政表达的意味，实际作用有限。2.建立了以综合性机构收养为核心的儿童救济制度北宋时期，对于弃婴、孤儿的收养也主要是由福田院、居养院等综合性机构完成的，通常没有更多优待政策，日食定量往往为成人的一半，也未见对弃婴、孤儿的教育方面的记录。3.建立了以免役为核心的女户照顾制度北宋时期，对于妇女的照顾政策主要是免役一项，即无丁男的女户家庭，可以免除差役。差役，在北宋时期是一个极重的负担，能够得到免役的照顾，也是一项相当优待的政策了。不过，在熙丰变法期间，一度曾令女户缴纳免役钱，实际取消了女户免役的优待。元祐以后，一切又复归旧制。

二、南宋社会保障体系的演变

南宋社会保障制度继承了北宋时期确立的框架，但至少三个方面发生了重要变化。

（一）社会保障主体的变化北宋时期，社会保障的主体主要是政府，南宋以后，社会力量逐渐增强，在社会保障各个领域逐渐占据重要地位，社会保障主体发生明显的变化。1.救荒越来越依赖于劝分劝分又称劝粜，指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。有时两者难以区别，统称劝分。此法始见于太宗时期（976—997），正式形成于天禧年间（1017—1021），此后，救荒中经常使用。为防止无限制利用民间储蓄，特规定：“在法，以常平钱谷应副不足，方许劝诱有力之家出办粜贷。”［2］5819食货五七之一七因此，整个北宋时期，劝分的实施还是比较有节制的。南宋以后，由于常平仓与义仓的衰败，政府财力日益窘迫，不得不更多依赖劝分筹集救荒钱谷。淳熙十年（1183），尤袤曾说：“今日公私诚是困竭，不宜复有小歉。国家水旱之备，止有常平、义仓，频年旱暵，发之略尽。今所以为预备之计，唯有多出缗钱广储米斛而已。”又说：“救荒之政莫急于劝分。”［6］卷26国用四•振恤以饶州为例，乾道五年（1169）“连岁旱涝，细民艰食”，朝廷诏命拨义仓米赈济。结果只拨到义仓米6800余硕，“不了一月赈粜之数”，又从上供米中拨付1万硕，仍微不足济。而同时从上户处“劝谕”所得即为19.6万余硕，无疑是该次赈济的主要经济来源。［2］5824食货五八之六这种越来越依赖劝分的趋势，无疑反映了救济主体中政府地位的变化。2.社会保障设施建设越来越具有民办性质北宋时期，社会保障设施无论是仓储设施还是济贫机构，基本都是政府出资兴建的，只有少量的养病机构有民间力量参与。南宋以后，由民间参与兴办的各种社会保障设施大为增多，成为社会保障事业的一个突出力量。如各地所建仓储设置中，仅社仓一项就有不少民间力量参与其中。据笔者不完全统计，南宋时期，各地所建社仓69处，分仓无数。在共计69处社仓中，官方出资33项，约占总数的47.8%；民间出资24项，约占总数的34.8%；官方与民间共同出资4项，约占总数的5.8%。据此，民间出资或合资的占到总数的40.6%，显示南宋时期民间力量参与社会保障设施的程度是相当高的。并且，在所有社仓中，大体上都以民间自行管理为主，有些官方出资的则由官方派员督导。［7］18-24此外，在各种济贫机构中，由民间力量参与兴办的也不在少数。如隆兴府养济院，虽隶属江南西路转运司，但在兴办过程中，多得私人捐助。先是，乾道年间（1165—1173），芮烨（辉）为江南西路转运副使，鉴于豫章（江西南昌）往来行旅众多，一旦遭遇不幸，无以赈救。因此，芮烨去职之际，留下“私钱”100万委托后继者“称贷贸易”，以盈余购买药物治疗病患者。淳熙五年（1178），赵汝愚复捐私钱140万买田东关罗舍，以租入为病人提供饮食。淳熙七年（1180），钱寔（佃）继为江南西路转运使，在了解到前人有关善举后，再捐“己资”130万，合并芮烨所留钱，买田长定，并在延庆、崇和两门外建筑屋宇。至淳熙九年（1182），养济院正式落成。［8］卷79江西运司养济院记根据上述介绍可知，南宋以后，民间力量大量参与到济贫设施的建设之中，无疑反映了救济主体中政府地位与民间力量的消长。3.民间自发性的社会救助行为增多北宋时期，社会保障主体无疑是政府，一些官员士人尽管也有部分善举，但并不普遍。南宋以后，以士人与乡绅为代表的社会精英阶层纷纷参与到社会保障事业当中，对南宋社会保障体系的发展起到了重要推动作用，也成为明清民间慈善大发展的滥觞。以义庄为例，其始于北宋中期范仲淹，由范仲淹个人捐资所创，用以救济贫困族人。据笔者不完全统计，两宋期间，各地共建立义庄或义田79所，其中，建于北宋的约占16所，建于南宋的约占63所。［7］156-160也就是说，自范氏义庄于皇祐元年（1049）建立后直至北宋灭亡的近80年间，仿效范仲淹设立义庄的只有16所左右，而南宋以后，仿效范氏义庄的则多达63所左右。再以民间举办的大型施粥活动为例，北宋时期，尽管也有民间人士于饥荒期间出粟施粥赈济饥民，但次数不多，且规模都较小。南宋时期，大规模的民间施粥赈济活动大为增加，且规模庞大。其中，金坛（江苏镇江）名士刘宰于嘉定、绍定年间（1208—1233）举行过三次大规模施粥赈济活动，以嘉定十七年（1224）的规模最大：起初赴局者仅有数百人，过了三月，增至万人，到四月中旬接新为止，日就食者最多时高达1.5万人之众！［9］卷22金坛县嘉定甲申粥局记［10］卷3金石15金坛县嘉定甲申粥局记而汉州（四川广汉）富民李发于乾道四年（1168）举行的私人赈济活动，饥民更高达每日三四万人！次年，饥馑延续，数百里间，扶老携幼至李家就食者又倍于前，达到七八万人之巨！在此前后，凡30余年间，李发捐廪赈济，岁以为常，所捐不知其数。［8］卷94承务郎李公（发）墓志铭［11］卷3救荒报应据此可证，南宋以后，民间自发性救济行为无疑是大为增加了。

（二）政府行为的变化北宋时期，社会保障的主角以中央为主，南宋以后，地方上的作用越来越大。由地方自行建立的救济设施越来越多，自主进行的救济事项也越来越多。1.由地方自行兴建的仓储越来越多北宋时期，用于社会保障的仓储主要由中央下诏在各地兴办，管理上也隶属于中央派出机构，如转运司、常平司等；且仓储种类较少，只有常平仓、义仓、广惠仓不多的几种。其中，常平仓仓本来源于上供钱，即原本上缴中央财政的部分；义仓仓本来源于对拥有土地的上户统一专项征缴；广惠仓仓本来源于诸州籍没的户绝田产租入，熙宁时，被统一出卖以补充常平仓本。南宋以后，由中央下诏建立的仓储只有常平仓、义仓、丰储仓，其中，常平仓、义仓逐渐衰败，不能发挥应有的作用；丰储仓仅限于行在临安，作用有限。因此，各地纷纷自行设立地方性仓储，用于地方赈济事宜。这类仓储经费基本出于地方财政结余，管理上也不隶属中央派出机构，仅属地方。根据笔者不完全统计，此类仓储有25种左右。［12］582.由地方设置的社会保障机构越来越多北宋时期，京师有福田院，外州郡有居养院、安济坊，都由中央统一诏令兴办。其中，福田院经费来源于内藏库，居养院、安济坊经费来源于常平仓，或以户绝田产补充。从理论上讲，福田院、居养院和安济坊都属于中央经费支持项目。南宋以后，除临安府的养济院外，各地所设立的济贫机构多由各地自筹经费设立，当然，其中也有常平仓补助，但并不是主要来源，经费以地方自筹为主。据笔者不完全统计，此类济贫机构也有18种。［12］177-1883.由地方自主实施的社会保障事项越来越多北宋时期，中央政府及其派出机构对于地方赈济事务权力很大，除转运司、常平司直接统辖各地赈济事务外，还不定期派出体谅安抚使、廉访使出巡地方，以协调赈济事务、监督地方执行情况。南宋以后，转运司的权力削弱，对地方赈济事务的管理能力大为弱化。常平司尽管仍是赈济事务的主管，但所辖仓储被军需等支借挪用，往往亏空严重，无钱谷可用。因此，地方上的赈济事务往往需要地方官自行筹措，也增加了地方官的权力。甚至有关赈济立法方面的工作，北宋时期概由中央机构负责。南宋以后，地方政府也有一定的立法权力。如关于赈济条件的规定，南宋以后，基本以放税五分为行赈济的标准。如淳熙八年（1181），浙西常平司奏报：本路去岁旱伤，轻重不均，有超过五分的，也有不及五分的。请示朝旨后，仍以五分以上赈济，五分以下则行赈粜。［11］拾遗对于不及分数的，与北宋时期要由朝廷特批不同，地方上也有一定的审批权。如绍熙年间（1190—1194），繁昌下属二乡饥，“统县旱不及五分，法不应救荒”。由于吴汉英请于州里，特准依五分法赈济。此后“岁行之，二乡之民以济”。成为地方性的标准。

（三）保障方式的变化北宋时期，社会保障手段以行政性措施为主，南宋以后，社会保障手段开始向市场化和社会化方向转化。1.救荒措施的市场化与社会化转变两宋时期，救荒措施多种多样，从性质上看，可分为三类：一是纯行政性措施，主要包括赈给、赈贷、赈粜、施粥、移民就粟、募兵、倚阁、蠲免、免役、宽禁捕等。二是市场化措施，主要包括罢官籴、弛禁榷、招商（减商税）、以工代赈、禁遏籴等。三是社会化措施，主要是指劝分或劝粜之法。其中，纯行政性措施多行于北宋时期，南宋以后除保留了赈给、赈贷、赈粜、施粥外，其余措施渐趋减少或停用。市场化措施是从神宗时期（1068—1085）开始逐渐增多的，南宋以后一直沿用，但不及北宋中后期典型。社会化措施作为纯行政性措施的补充形式，早在北宋中前期就已开始实行，但大规模的应用却是南宋以后的事。这一变化过程，反映出两宋时期救荒措施的市场化与社会化趋势，即国家职能从独揽社会事务向调动市场、组织社会、参与经营的方向转变，同时也意味着中国古代传统荒政在两宋时期的一次重要转型。2.社会保障实体经营方式的市场化转变两宋时期，社会保障实体包括救荒仓储、济贫机构、慈幼设施等都面临着持续经营问题。北宋时期，社会保障实体多由中央经费支持，地方上一般不用过分担心经营问题。南宋以后，各类社会保障实体多由地方兴办，经费来源多为一次性的，持续经营成为一个问题。为此，南宋时期，各地多通过投资取息或置办田产获取租入的方式，获取稳定收益，支持社会保障实体持续经营。如隆兴府养济院，先有转运副使芮烨于乾道九年（1173）留私钱100万以委托后继者“称贷贸易”，收其盈余作为购买药材治疗贫困病患的费用。后有赵汝愚于淳熙五年（1178）复以私钱140万购置田产，收取租入作为贫困病患饮食之资。［8］卷79江西运司养济院记又如建康府实济院，为了保障经费来源，特设赈惠库一所，库钱用以放贷生息，收取息钱以为实济院运行之资。［13］卷23庐院•实济院其他如建康府养济院、淳安县安养院、湖州利济院等，都置有田产，以为经营之资。3.社会保障实体管理方式上的社会化转变北宋时期，除少部分病院由于本身即由私人参与创立因而有私人参与管理之外，绝大多数社会保障实体都由官方管理。南宋以后，大量半官半私的社会保障实体纷纷兴建，从仓储设施到济贫机构再到慈幼机构，大量私人参与管理，尤其以仓储设施最为常见。如举子仓，名义上一般由常平司、帅司、地方官共管，但具体事务一般由乡官、隅官之类低级胥吏负责，执掌出纳等事宜。也有聘请民间人士参与管理的，如建安县有僧人参与出纳管理，而桂阳“军委司法，县委丞薄，充提督官。军请寄居一员，每乡请诚悫慈良寄居，或士子一员，充收支官。军今本学保明士两员，每都请谨审不欺士人两员，充附籍官。妇人有孕五月。供报附籍官。至生子一日，赴收支官请米七斗，周岁再支三年（斗）”。社仓最为典型，其仓本构成大体有三种情况：一是官方（主要是常平官）借贷或无偿拨付；二是民间集资或捐献；三是官方与民间共同出资。管理方面，大体上都以民间自行管理为主，有些官方出资的则由官方派员督导。

一、家族层面

人类的社会关系经历了一个由血缘关系向地缘关系转变的过程，而在西方国家后者逐渐地取代了前者。中国的情况则与其不同，原有的以血缘为主的社会关系不是被取代，而是与地缘关系共同起作用，形成了一种独特的社会关系。在社会保障方面，除了家庭这一层次，中国古代社会中的宗族也发挥了较大的作用。人类社会在起源阶段实行群居，这一方式一直延续到周代末年。战国时期，宗法开始崩解，然东汉至唐代族居方式再次繁荣。儒家作为中国传统宗法文化的代表，强调宗法的亲亲、尊尊原则，以别贵贱、辨亲疏，从而建立起一个上下有序、尊卑分明的社会等级伦理关系，达到家族和睦、社会稳定、统一的目的。古代的家族大都共同生活在一个比较集中的区域，家族内部的互助主要表现为赈济。宗族内部的赈施行为可以分为几种情况:其一是由宗族官僚分俸禄给宗族成员;其二是富宗分钱谷给贫宗，以解决生活困难;其三是分土地给宗族内贫穷者耕种。另外，宗族内部的赈施互助行为还表现在多个方面，如宗族成员收葬宗族内亡者事宜，出办族学，对本族的贫困生员接济助考，族人收养孤寡、孤弱、贫者等。中国古代社会中出现的族田又称义田、桐田、祭田，是以宗族名义占有的土地，这部分土地的地租收入除用作祭祀费用外，还用于补助、赡养本族中生活困难的家庭、助学以及安葬无近亲的死者。儒学世家尤其重视大家族互相赡养的伦理价值。王勃《送劼赴太学序》云:“……且吾家以儒辅仁述作存者二十载矣。幸以薄伎，获蠲戎役，尝耻道未成而受禄，恨不得如古君子四十强而仕也。而房族多孤，干粥不继，逼父兄之命，睹饥寒之切。解巾奉檄，扶老携幼。今既至于斯矣，不蚕而衣，不耕而食，事何德以当哉!至于竭小人之心，申犹子之道，饮食衣服，晨昏左右，庶几乎令汝无反顾忧也。”又如:“(唐)休璟初得封时，以绢数千匹分散亲族，又以家财数十万大开茔城，务礼葬其五服之亲，时人称之。”卢倜(727—790)在父母去世后，“处妹四人，未行他族，携持鞠养，皆选择贤良士，咸得其所;兼领诸孤待府君为命者凡六十人。婚嫁即毕，优游淮楚。”以上诸例说明，在唐代大家族中某一优秀成员对于本家族其他成员在婚嫁与赡养上的照顾和救助是唐代家族制度的特征，也是魏晋南北朝以来某一世家大族荫蔽其他穷困家族成员之积习的遗留。在唐代的律令条文中，有鳏寡、孤独、贫穷、老疾交由近亲收养的规定，如《户令》(开元25年):“诸鳏寡、孤独、贫穷，老疾，不能存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能处胜致者，当界官司，收付村坊安养。仍加医疗，并斟问所由，具注贯属。患损之日，移送前所。”

二、村社行会及其他社会自治组织层面

隋文帝即位之初，规定以五家为保，保五为闾，闾四为族，各置长正;京畿之外则置里正(相当于闾正)、党正(相当于族正)，“以相检察焉”。唐代乡里基层组织基本继承了隋代的制度，主要变动有二:一是对于乡级组织进行了改造，二是设置了村坊组织。村是居民生活小区，王梵志诗:“遥看世间人，村坊安社邑。一家有生死，合村相就泣。”*居民点有社邑互助性质的民间组织［4］。在家族和家庭之外，村社以及行会等自治组织在社会保障中也发挥了一定的作用。

1.村社唐代村社普遍开设村学，虽未能判断其普遍程度，影响也远不能与今日之义务教育相比，但对于开民智、化民俗起了很大的作用。《唐会要•学校》云:“(开元)二十六年正月十九日敕:古者乡有序，党有塾。将以宏长儒教，诱进学徒，化民成俗，率由于是。其天下州县每乡之内，各里置一学。仍择师资，令其教授。”“贞元三年正月，右补阀宇文炫上言:请京欲诸县乡村废寺，并为乡学。”①由于乡村废寺都处于村，因此在废寺设置乡学就是把学校建立在村这一级居民点之上。尽管这条奏疏并未获得批准，却道出了当时的实际情形［4］。如在敬宗和文宗朝为宰相的窦易直，幼年家贫，就是“受业村学”②。《纪闻》记修武县:“开元二十九年二月。……村中有小学。时夜学，生徒多宿。”③《玄怪录》记饶州某村:“村东数里，有草堂中田先生者，领村童教授。”④《传奇》文萧条记:“至会昌二年，稍为人知，(妹)遂与文生潜奔新吴县越王山侧百姓郡举村中，夫妻共训童子数十人。”唐代的村坊对本村坊界内的鳏寡、孤独、贫穷、老疾负有救助职责。《户令》(开元25年):“诸鳏寡、孤独、贫穷、老疾，不能存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能处胜致者，当界官司，收付村坊安养。仍加医疗，并斟问所由，具注贯属。患损之日，移送前所。”这里的“无近亲，付乡里和村坊”，所指的就是社区的保障作用。此外，还有一些社会组织机构，如商会与寺院(见后文)等也不同程度地发挥了作用。

2.官吏、士绅官吏、士绅在教育乡民、救助百姓等方面对乡村社会发挥着积极作用。《新唐书》录有在外为官仕人万福资助家乡的事例:“万福因驰至涡口，驻马于岸，悉发增船相街进，贼兵倚岸熟视不敢动。改酒州刺史。魏州饥，父子相卖，万福曰:‘魏州吾乡里，安忍其困?’令兄子将米百车饷之，赎魏人自卖者，给资遣之。”⑤此外，还有官员为家乡兴办学堂。如《旧唐书•苗晋卿传》载:“天宝三载闰二月，转魏郡太守，充河北采访处置使，居职三年，政化洽闻。会入计，因上表请归乡里。既至壶关，望县门而步。小吏进曰:‘太守位高德重，不宜自轻。’晋卿曰:‘礼:下公门，式路马。况父母之邦，所宜尊敬。汝何言哉!’大会乡党，欢饮累日而去。又出体钱三万为乡学本，以教授子弟。寻改河东太守、河东采访使，入为尚书、东京留守，征为宪部尚书。”⑥再如，陈子昂的父亲陈元敬虽未做官，但“父元敬，世高赀，岁饥，出粟万石贩乡里。”⑦又如:“(甄)济生子，因其官字曰礼闱、曰宪台。而礼闱死，宪台更名逢，幼而孤。及长，耕宜城野，自力读书，不谒州县。岁饥，节用以给亲里;大攘，则振其余于乡党贫狭者。朋友有缓急，辄出家赀周赡，以义闻。”⑧

3.行会通说一般认为中国的行会形成于隋唐时期，而行会作为一个民间的自治组织在中国古代的社会保障中也起到了一定的作用。在古代中国行会组织的“善举”、“义举”是相当普遍的，如安葬客死异乡之同乡，设立学堂、养病所、旅社等。如有行会“有卒于旅次，而贫不能扶梓回籍者，每致无处安詹，骨殖抛残，良可叹也，是以各行或设立义园，或公捐寄费，律无力孤魂，得有依归。”有些行会“积有余金”后，“设疗养院，资旅京乡大治病养殉之用，在院碎屋数间，为来京乡人暂时税驾之所。”有的行会“推广善举，成立义塾，或助同乡殡葬之费，或助同业之会。”但是这些“善举”，“义举”范围是非常有限的，通常只限于本行、本乡。

三、国家政权层面

一、以平等为原则

构建社会保障制度的理论依据社会保障制度不同于社会福利制度，他为国民保障的是基本生活和基本医疗，换句话而言就是满足人们最基本的生存权。生存权与社会保障权的规定一并出现在《世界人权宣言》的第25条，规定“人人应当享有相当生活水准权(生存权)”，“在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障(社会保障权)”。可见社会保障权和生存权都属于人民应当获得的基本人权。我国的社会保障制度除去一些高水平的社会福利政策，作者认为五大社会保险项目和社会救助等政策都应遵循平等原则，保障全体国民最基本的生活。在多样化需求的时代，人们的养老、医疗等需求理应存在差别，但最基本的由政府提供的，即很多国家称之为零支柱或第一支柱的基础应该是平等的，人人享有的。罗尔斯的《正义论》一书中通过平等来表达正义，平等是正义的基础。他提出的两个正义原则和两个优先原则，明显区别于一般自由主义，允许效率的同时强调了机会平等、扶持弱势群体的思想。但绝对意义的平等是不可能存在的，所以罗尔斯假设只有在“无知之幕”的状态下人们才可能就一正义观形成完全一致的平等的选择。社会保障作为重要的民生政策之一，虽然客观上很难达到绝对的平等，但从政府和民众的角度出发，这个政策应该是正义的，也理应是朝着平等的方向前进的，之所以现在存在不平等的政策。重要因素是我们不处于“无知之幕”的理想状态，制度的设立是建立在已有的利益群体和已存在的阶层群体差别的基础之上，也就是现在社会保障领域常说的“碎片化”。作者认为即使在目前的经济社会发展状态下“碎片化”可能是适宜的，或是最优的选择，但社会保障制度的天然性也应该是逐渐走向统一的，在保障不分阶层、不分群体的全体国民的基本生活水平下，再由其他制度来调节多样化的需求。

二、国际经验借鉴与分析

纵观世界各国，已有很多国家实行的是非缴费型的社会保障政策，其保障水平与收入、缴费并不挂钩，旨在保障自己全体国民的基本生活。例如:加拿大、英国等。加拿大的非缴费型的养老保障计划(OldAgeSecurity，OAS)就是一种普惠型养老金制度。建于1952年的OAS加上后来逐渐在1967年、1975年建立起的作为补充的保证收入补贴计划和津贴计划，共同构成了一个覆盖加拿大全体国民的保障体系。该保障体系不需要老年人缴纳任何费用，只要18岁以后在加拿大居住满十年且年龄达到65岁就可以申请，收入补贴计划针对低收入者建立收入标准线，在该标准线下才可以申请，而津贴主要针对的就是一些鳏寡和没资格领取前两项计划的老年人，所以加拿大的非缴费型的养老保障计划基本覆盖了全体老年人口，在平等的价值观前提下为全体老年人提供了基本的养老保障。根据加拿大2009年关于OAS的精算报告，从2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付额占GDP的比重预计大约在2.4%－3%。可见加拿大非常重视养老事业的发展，同时也取得了很好的成绩。著名的英国卫生服务体系(NHS)也是覆盖英国全体国民的非缴费型的公共卫生服务体系，且医疗费用开支的控制在世界各国中也处于领先的地位。英国NHS是一种典型的政府主导的非缴费型模式，英国居民或在英国合法居住的外国人都可以到公立医院免费享受医疗服务，费用几乎全部由国家税收承担。医疗服务主要分为基础医疗和医院医疗两级，平等的向各个阶层开放，无论是贫困人群还是富有阶层。在此基础上，针对医疗服务的多样化需求，大约有12%的人群拥有私人保险，可以选择到私人医院就医。由2012年世界卫生组织数据显示英国的医疗卫生支出占当年GDP的9.6%，在平等和控制医疗费用开支方面成绩显著。在世界范围内170多个实行养老金制度的国家和地区中，建立非缴费型的养老金制度的大概有35%左右，达到60多个，其中统一的非缴费型养老金制度的国家14个左右，其余的大都为收入调查型。可见当国家经济社会发展到一定水平时，理应建立一个保障全体国民最基本老年生活的、医疗服务的社会保障体系。而我国社会保障目前达到了制度上全覆盖的阶段，但无论是城镇职工养老或医疗保险还是新农保新农合都属于缴费型制度，只有最低生活保障制度和五保户等社会救助制度作为非缴费型制度起到一定的补充作用，由于我国所有的政策都是缴费关联型的，所以导致政府事业单位、企业职工和农民处于不同的制度体系中，缴费与领取的水平也相差甚大，作者认为需求多样化引导的制度多层次是必要的，但建立起一个统一的非缴费型的保障国民最基本的养老、医疗需求的社会保障制度中的最基本支柱也是值得考虑的。

三、我国构建适度普惠型社会保障体系的建议

(一)提高社会保障支出占GDP的比重学术界通常把社会保障支出占GDP的比重或占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标，但“社会保障”一词在不同的国家有着不完全相同的含义，所包含的项目也不完全一样，所以统计口径的不同造成很难准确的比较我国社会保障支出所占GDP比重与国际上其他国家的社会保障支出水平。由于社会保障中最重要的两大项目是养老和医疗，所以本文就以各国政府对养老和卫生的支出占GDP的比重来进行比较。表1选取了OECD国家中的五个国家与中国做比较，在现有数据中我们可以发现大部分国家的养老、医疗支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐渐稳定了，德国甚至出现了小幅度的下跌。中国公共卫生和公共养老的支出占GDP比重远远低于其他国家。据2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，我国2012年公共卫生支出和公共养老支出分别占当年GDP的1.40%和3.22%，即使由于经济发展水平与其他国家存在差距，但远远低于其他国家1995年的支出占比就足以说明我国在公共卫生和公共养老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也说明我国以平等原则为出发点构建适度普惠型的社会保障体系是有财政支持空间的，因此目前我国的支出占比亟需提高。

(二)以平等为原则优先构建人人享有的零支柱养老保险、医疗保险既然财政有空间为国民提供更多的社会保障基金，那么从正义、平等的制度设计价值观出发，理应优先构建一个非缴费型的零支柱社会保障项目，尤其是养老和医疗项目。目前我国养老保障制度上实现了全覆盖，但由于都属于缴费型项目，在执行时仍然会因缴费过程中的种种问题而导致部分人群处于完全没有养老保障的状态。例如一些微小企业逃避为员工缴纳保险费，农民工因制度分割参保混乱。另一方面是制度本身就因不同人群分为不同的养老保险制度，各个群体因为缴费不同而领取的养老金不同。新农保的保障水平尤其很低，但即使是这样低的保障水平仍然需要农民或其子女缴纳保险费，作者认为意义不大。国家应该建立零支柱非缴费型养老保障项目，在这一支柱下，所有中国国民达到一定年龄时(64或65岁)，均可申请获得相应的养老金，与其退休前是否有工作或工资多少都不存在关联。当然零支柱养老保障水平应该仅仅限于保基本，保障全体国民老年时可以获得最基本的收入。在此基础上构建缴费型的一、二、三支柱养老保险，依据个人或缴费水平的高低来满足不同老年群体的多样化需求。我国医疗保障制度上同样也实现了全覆盖，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合，三者都是缴费型医疗项目，在具体执行过程中仍然存在部分没有任何医疗保障的人群。看病就医属于人的基本权利，如同英国的非缴费型的卫生服务体系免费为全体国民提供基本医疗服务，医疗卫生支出也并没有使得财政负担很重，反而对医疗费用增长控制得很好。目前我国公共卫生支出仅占GDP的1.4%左右，与世界大部分国家相比相距甚远，理应加大投入，优先建立全民免费基础疗，在合理分布全国医疗资源的前提下，所有公立医院、社区服务站和乡镇村卫生所积极有效地为所在区域范围内的居民提供基本的医疗服务，保障最基本的病种可以及时有效地在基层解决。只有每个国民平等地享受到可及的最基本的医疗服务，才能有效地减缓小病不看拖成大病和看不起病的现象出现。

四、结语

一、我国残疾人社会保障供需错位的制度根源

马克思主义认为，需要是人的本质属性，人的需要是与生俱来的，这是一种内在规定性，即人的需要是使人成为人的根本。麦克罗指出:“社会福利可界定为直接或间接地回应人类需要”①，在这个意义上说，社会保障的本质就是满足社会成员的需要。从发展历程来看，社会保障常被作为一种配套工具，或者使社会保障泛政治化，成为政党竞争中争取选民的工具，政治选票属性明显;或者使社会保障服务于政治格局与社会稳定，成为调节阶层矛盾的工具;或者使社会保障服务于经济体制及环境，成为一种配套的经济举措。但实践证明，“目标模糊”的社会保障无法获得持续、良性的发展。西方国家的福利危机，在很大程度上是由于政治集团把社会保障作为获取选票的手段，罔顾社会保障发展水平应该同国家财政实力相适应的制度设计原则。社会保障制度建立的初衷，是满足人类的物质需要。需要是人的生命活动的表现，②因为人的生命处于运动状态，人的需要总是处在“旧的需要被满足又不断产生新的需要”的这样一个进程之中，所以人的需要既是发展变化的，又是因人而异的，呈现出多样性与差异性。社会保障制度要满足人类需要，就要承认人类需要的多样性、差异性，并通过制度予以回应，“一视同仁”的制度不但浪费资源，而且使一部分群体的福利因缺乏相应的特殊满足物而被削减了。从形式上看，当下中国残疾人既享有一般性的社会保障，又享有特殊性的社会保障，前者将残疾人视为“普通”人，有着和健全人相同的需要，在权利与义务方面都是一视同仁，没有例外，如社会救助、社会保险和社会福利。后者根据残疾人的特殊需要，为其开设“绿色通道”，制定特殊的保障政策。但是从制度本身及其运行效果来看，中国残疾人社会保障制度中已有的“特殊”社会保障项目“浮于形式”，普遍性有余而特殊性不足，残疾人的特殊需要得不到相应的满足物供给。第一，特殊社会保障水平难以弥补残疾人群同健全人群之间的实际经济差距。以吉林省的低保标准为例，吉林省规定，对于低保家庭中的严重残疾成员，月补助标准可在原享受标准基础之上提高30—50%。③吉林省松原市2011年把城市居民最低生活保障标准提高到每人每月280元，农村居民最低生活保障标准提高到每人每年1542元。

以此推算，松原市城市低保家庭中的重度残疾人月均补助标准，比城市健全人高84—140元;农村低保家庭中的重度残疾人月均补助标准，比农村健全人高38.5—64.25元。但松原市残疾人的个人消费支出超出个人收入的5.6倍，⑤显然，如此大的差距不是补贴几十元钱就可以缓解的，重度残疾人给家庭带来了沉重的负担。第二，不同经济发展水平的地区之间残疾人的社会保障待遇差距过大。经济发达地区残疾人特殊社会保障实施普遍好于经济落后地区，残疾人享受的特殊社会保障待遇，因为居住地域的不同而产生巨大差别，使残疾人群体内部也形成了分层。以政府对残疾人的扶贫投入为例，2012年河北省残疾人扶贫资金省级财政投入仅为3万元，贵州省、黑龙江省为40.4万元，江苏省为540万元，北京市为1000万元以上，浙江省达到了2000万元以上。浙江省残疾人扶贫省级财政投入是河北省的944倍，巨大的地区差距可见一斑。第三，特殊社会保障政策落实的效力弱，一些能够给残疾人带来福音的政策在实践中往往大打折扣。比如按比例就业政策很难落实，“挂靠”现象比比皆是，残疾人实际就业率很低，收入水平和人格尊严很难保证。第四，特殊社会保障失灵。广大残疾人尤其是农村残疾人、欠发达地区的残疾人、精神残疾人，虽然有医疗、就业等方面的特殊社会保障项目跟进，但很多人往往因为贫穷无力承担个人应该承担的部分费用而放弃治疗，特殊社会保障制度形同虚设，残疾人已享有的特殊社会保障的实际效果不尽如人意，难以摆脱贫困与疾病的困扰。综上，当前中国残疾人基本还是依靠普惠性的社会保障维持生活，在制度中缺乏特殊性关照，残疾人的特殊需要难以得到有效、及时回应，从而造成供需错位，尽管政府在不断加大残疾人社会保障的资源投入，但残疾人的福祉并没有得到最大限度的提高。借鉴国外相关理论破解这种错位现象，对于解决我国残疾人社会保障供需错位问题，是很有必要的。

二、新自由主义主张对弱势群体施行特殊性社会保障

自罗尔斯开始，自由主义被划分为旧自由主义与新自由主义，罗尔斯的理论，将自由主义的天平，在“自由”与“平等”之间向后者作了倾斜。旧自由主义注重自由，新自由主义强调自由基础上的平等，二者关注的焦点，在于如何建构能够保护特殊群体尤其是处在社会底层的弱势群体的制度以实现公平正义。新自由主义的三位代表人物罗尔斯、德沃金、金里卡，分别从不同的角度阐述平等观，其中罗尔斯的“最少受惠者的最大利益”，德沃金的“作为平等的人受到对待的权利”，以及金里卡“少数群体差别权利”的平等思想等，均体现了对于弱势群体、社会底层群体的关切，并提出了特殊群体要求特殊对待的理论观点和政策主张。

1.罗尔斯:民主的平等与差别原则的借鉴意义罗尔斯建立了一套系统的正义理论，质疑广泛存在于人们的社会生活和思想中并对人们的行为产生重要影响的平等观念———“自然的自由”和“自由的平等”，认为“自然的自由”仅仅表明所有人都可以参与纯粹市场经济下的自由竞争，忽视了天赋、资质、资源、家庭出身等偶然因素对社会成员自由竞争的影响;认为“自由的平等”只强调具有相似动机、禀赋的人应有大致平等的教育和成就，忽略了人们的不同动机、禀赋、志向对平等的影响，其实质仍然是只承认在不同能力和资源背景的“自然分配”条件下所产生的不平等。罗尔斯在对“自然的自由”和“自由的平等”进行批判的基础上，提出了自己的平等主张———“民主的平等”，力图解决形式平等问题，即“要求法律和制度方面的管理平等地(即以同样的方式)适用于那些属于由它们规定的阶层的人们”①，也力图解决实质平等问题，即采用不同的对待方式，给境况较差者以特殊的对待和额外的照顾，最大限度地实现平等(这一原则又被称为“差别原则”)。罗尔斯认为社会中最需要帮助的是那些社会底层，也就是拥有最少权利、处于最低地位的“最少受惠者”，正义的制度就应该通过各项社会政策改善这些“最少受惠者”的处境。罗尔斯追求的是实质而全面的平等，即无论是社会因素造成的不平等，还是自然分配因素造成的不平等，都应该得到解决，除非这种不平等有利于最少受惠者，也就是“所有的社会基本善———自由和机会，收入和财富及自尊的基础———都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”②。罗尔斯将其目光坚定地投向了社会底层群体，他的平等观表达了对广大底层社会成员的深切同情，并通过“民主的平等”和“差别原则”，为社会中的弱者获得特殊保障提供理论上的巨大支持。依据罗尔斯的平等观，残疾人作为不折不扣的社会底层群体和弱势群体，首先应该同健全人一样拥有平等的权利，享有相应的普惠福利，其次面对无法绕开的社会不平等，也要保证残疾人等“最少受惠者”获得最大利益，这就需要通过额外的、特殊的制度去提供残疾人的特殊需要满足物。在罗尔斯的“差别原则”及平等思想的启示下，笔者认为残疾人社会保障的制度建设也必须考虑到残疾人同健全人之间的差异，以不同的对待方式回应残疾人的特殊需要。

2.德沃金:作为平等的人受到对待的权利罗尔斯的《正义论》出版后引起强大反响，而追随罗尔斯并将平等价值的重要性推向制高点的就是德沃金。在德沃金看来，“平等的关切是政治正当性的一个前提”①，他的平等观的阐述基于两种权利，一是“受到平等对待的权利”，二是“作为平等的人受到对待的权利”。相比之下，德沃金更加强调后一种权利。德沃金认为，每个处于社会底层的人都应该同其他人一样享有分享利益和机会的权利;在利益和机会分配的政治决定中，所有人都应该获得同样的关心和尊重。作为平等的人受到平等对待，有时要求同等待遇，比如政治上的投票权;有时却要求差别待遇，比如，家庭中有两个生病的孩子，一个病情很重，一个较轻，按照“受平等对待的权利”要求，两个孩子应该平均得到仅剩的药品，但这种形式上的平等最终会导致病重孩子的生命受到威胁，而按照“作为平等人受到对待的权利”要求，病重孩子应该获得更多的药品，这样才是平等的。德沃金认为，鉴于人与人之间存在原始能力、出身、技能的差异，又有着不同的运气，市场竞争中必然会出现弱者无法拥有平等机会的问题，所以政府必须对社会上的弱势群体(如少数族裔、老弱病残等)给予更多的关怀和尊重，以期达到实质上的平等。如上所述，罗尔斯主张根据民主的平等和差别原则，通过一系列社会政策去消除这些不平等因素，最终获得结果上的平等。而德沃金则认为罗尔斯忽略了个人主观因素对于自身困境的影响，认为将所有导致个人弱势的原因全部归咎于社会是不恰当的，所以他主张社会分配结构应该“敏于选择”而“钝于禀赋”，对于社会成员个人造成的后果，就应该由他个人来承担相应的责任。德沃金的理论告诉我们，残疾人同健全人一样，一方面应该获得平等的尊重与权利，另一方面应该采用不同于其他人的保障，向残疾人提供更优厚的待遇。与此同时还要严格区分个人责任与社会责任的界限，社会福利的分配不能简单地看谁弱势，还要看他为什么弱势，是自身因素还是社会因素导致其弱势，对于因个人原因导致的“弱势”，应该由个人承担主要责任。

3.金里卡:少数群体的差别权利加拿大政治哲学家威尔•金里卡以一种包容社群主义和文化多元主义的独特的少数族群权利理论著称，是继罗尔斯、德沃金之后最重要的政治哲学家之一。如果说罗尔斯、德沃金平等观的具体内容为我国残疾人社会保障制度的改进提供了理论基础，那么金里卡的平等观则是在内容和逻辑证成过程两方面，对残疾人特殊社会保障制度的合理性提供了理论支撑。金里卡所谓的“少数族群一般包括移民、少数民族、土著、在一国内居少数的种族群体及种族—宗教群体(ethno－religiousgroups)”②。金里卡在其少数族群理论里反复提到妇女、穷人和残疾人等弱势群体，表明他所指称的“少数族群”实际上还包括处于社会边缘的弱势群体。他捍卫少数族群的差别权利，认为在不平等的条件下，处于不利地位的群体与主导群体竞争是不公平的，“如果不解决就会变成一种严重的不公”③。他认为，对少数族群差异化权利的认可并不是在制造不平等，反而是为了促进事实上的平等，是扩大自由的主体范围。关于少数族群特殊权利的证成，金里卡认为应该有三种形式的特别权利:自治权利、多族类权利、特别代表权利。前两种权利适用于少数族群，第三种权利同时适用于残疾人等弱势群体。在西方民族国家的政治决策过程中，弱势群体的代表不足是一个普遍现象，因而政治决策过程不可能反映居民的差异性，缺乏代表性。对此，金里卡认为应该在立法机构中把一定数量的席位保留给弱势群体或边缘群体，以便在一个少数族群没有特别代表权的社会中设立特别代表权，表达政治“肯定行动”。金里卡对于残疾人社会保障的贡献，在于他提出了少数族群不仅应该享有一般公民的普遍权利，还应该享有能满足其特殊需要的特殊权利的观点。他所提出的“少数族群差别权利”的逻辑证成路径，对建立残疾人特殊社会保障制度有着重要的借鉴意义。

一、社会保障对收入分配影响的实证性研究

社会保障制度作为政府的一项社会政策，从本质上讲是一种调节国民收入分配的手段，其根本目的在于熨平收入分配中的不平等。在实践中，社会保障调节了收入分配差距，促进了社会公平，但也存在诸多问题。

1.社会保障促进了收入分配的公平社会保障作为一种财政工具，是调节收入分配的综合性手段。在初次分配领域，社会保险和职业福利可以影响和改变初次分配的格局。通过构建工资、社会保险与职业福利三位一体的薪酬体系来提高劳动者报酬并适度平抑畸高的资本收益，实现初次分配领域中的调节。在再分配领域，为了弥补市场分配的不足，所有市场经济国家都会利用政府干预来建立再分配机制，通过对政府财政收入的分配使社会财富的分配更加合理。GottschalkandSmeeding（1997）[4]通过分析多个国家的经验数据认为，在20世纪80年代，几乎所有国家都经历了某种程度的工资不平等的过程，而社会保障在很大程度上抵销了市场收入的不平等。国外众多国家的实践证明，社会保障在调节收入分配、缩小收入差距、促进社会公平上发挥了重要作用。以1982年英国数据为例，经过社保税和各种补贴，最高收入的20%的家庭与最低收入的20%的家庭的最初收入之比由120∶1下降为4∶1[5]。美国约有7%的社会财富，德国约有15%的社会财富，瑞典约有25%的社会财富通过社会保障实现了收入再分配[6]。

2.社会保障调节收入分配的局限性福利国家不仅仅是一种对失衡的收入分配进行干预和矫正机制，就其本义而言，亦是一个分层化体系[7]。传统上，人们通常认为，福利国家通过社会和市场力量提高了社会层级流动，从而促进了公民平等，但越来越多的证据表明，福利国家的社会阶层化更加明显。济贫传统及其衍生出的当代家计调查的社会救助，都明显地意在导致社会分层化，它通过惩罚受助者来推进社会两极分化的局面。AlvinL.Schorr（1974）[8]指出美国社会保障制度呈现出“二元结构”：贫困者越来越依赖于家计调查的社会救助；而非贫困者则依赖于非家计调查的社会保险。政府救助能够维持贫困者的基本生存，但不足以使其脱贫，很多贫困者由于缺乏专业技术，往往倾向于依赖政府福利救济而不是找一份低工资的工作，导致贫困群体极易陷入“福利陷阱”（welfaretrap）。由俾斯麦和冯•塔夫等保守主义改革者所倡导的社会保险模式，显然也是一种阶层形式，它进一步强化领薪者之间的分化，它为不同阶层和地位的群体制定有本质差异的福利计划，每一项计划都带有明显而独特的权利和特权，意在把人们固定在恰如其分的社会位置上。如美国的社会保障制度固化就业的二元结构，妇女、黑人和拉美裔居民被禁锢在“垃圾职业”领域，男性和白种人则独占着管理和专业职业领域。在德国，由于社会保障具有浓厚的职业特征，它不仅固化了不同职业分层，而且一种“局内人—局外人”（in-sider-outsider）的分裂现象极有可能发展起来，即通过失业计划等鼓励劳动生产率低的职工退出劳动力市场，而形成一支非常精干的劳动力大军。

女性主义者强调社会保障的性别不平等，Madon-naHarringtonMeyer（1996）[9]认为现存的社会保障制度是一种过时了的男性赚钱—女性持家（malebreadwinner-femalehomemaker）传统福利模式，男性获得更慷慨更稳定的福利待遇，相反女性获得更少更不稳定的待遇。Orloff（1993）[10]进一步将女性细分为母亲和妻子两类，认为他们的待遇随着婚姻和家庭角色的变化而变化，社会保障待遇更加不稳定。除了职业、种族、性别被隔离与固化外，社会保障对不同收入水平群体的再分配效应同样存在分层特征。虽然总体上，社会保障降低了基尼系数，有利于调节收入差距，但社会保障对不同收入阶层的影响也是不同的，最低收入组和最高收入组的收入比重下降，其他收入阶层的收入比重都上升[11]，意味着社会保障不利于处于收入两个极端的群体，而中产阶层是最大的受益者。HoweandLongman（1992）[12]指出，超过50%的美国联邦政府转移与税收支付待遇受益于月均收入超过3万美元家庭，是政府向四口之家拨付减贫财政支出的两倍还多。

二、研究设计

1.研究缘起现代社会保障制度发源于欧洲，代表现代社会保障制度萌芽的《济贫法》颁布于英国，标志现代社会保障制度形成的社会保险制度最早在德国实施。欧洲也是社会保障制度发展水平最高、制度最完美的地区，英国于1941年第一个宣布建立福利国家，瑞典则被视为“福利国家橱窗”。因此，研究社会保障制度绕不开欧洲这个重要地区。同时考虑到数据的可获得性与数据质量，欧盟委员会公布了1995～2010年间社会保障相关的完整的数据统计，鉴于此，本文以欧盟27国①为分析对象。此外，在欧盟内部，各国社会保障模式、经济发展水平与收入分配状况差异明显，因此，研究社会保障与收入分配的关系，选择欧盟是比较合适的。

2.变量选取与数据来源为考察欧盟社会保障对调节收入分配差距的影响，本文选取社会保障转移支付后的收入分配差距作为被解释变量，社会保障支出水平、社会福利模式作为解释变量。但是考虑到一国收入不平等是多种因素综合影响的结果，尤其是一国经济发展水平和税收水平等。因此，本文将税收水平以及人均GDP作为控制变量纳入模型。（1）被解释变量。本文以“收入分配差距”作为被解释变量。洛仑兹曲线、百分位比率、十分位比率、基尼系数和阿特金森指数等都是测量收入分配不平等程度的重要指标。在欧盟的收入分配统计中，采用了收入1/5占比、可支配收入基尼系数、最高20%人口收入占比三个指标。在收入不平等研究中，基尼系数仍然是使用最广的一个统计指标[13]。因此，本文选取社会保障转移支付后居民可支配收入的基尼系数（gini）作为测量收入分配差距的指标。（2）解释变量。第一，社会保障水平。为了评估社会保障在国民收入分配中的作用，需要评估国家财富中有多少资源用于社会保障支出，即社会保障水平。学者普遍采用社会保障收入或支出占国内生产总值（GDP）的比重这一指标来度量[14]。在公布的数据中，欧盟采用了社会保护（保障）支出占GDP的比重这一指标，具体包括保障待遇、管理成本以及其他支出，如社会保障计划的辅助性支出。因此，本文以欧盟的统计指标作为度量社会保障水平指标。第二，社会福利模式。从安德森开创的福利国家类型学以来，欧洲社会福利模式研究成为学者研究的热点，并衍生出多种分类标准和组合类别②。安德森将福利模式分为三种类型：以英国为代表的自由主义模式、以德国为代表的保守主义模式和以瑞典为代表的社会民主主义模式。在此基础上，有学者将欧洲大陆的南欧国家独立出来，称为“南欧模式”或“地中海模式”[15]。考虑到欧盟国家还包括前苏联加盟共和国，其福利特征与上述四种模式存在较大区别，因此，本文在此基础上将欧盟划分为五种福利类型：盎格鲁—撒克逊模式、北欧模式、欧洲大陆模式、南欧模式和东欧模式。（3）控制变量。第一，经济发展水平。几乎所有研究都表明，经济增长对收入分配具有重要影响。早在1955年库兹涅茨（Kuznets）就提出了经济增长与收入分配不平等呈倒“U”型关系的假说，认为在收入水平较低的阶段，经济增长与收入分配差距扩大相伴随，当收入水平达到一定程度后，经济增长有助于缓解收入不平等。在现有探讨经济发展与收入分配关系的实证研究中，大多数学者通常以国民生产总值这一指标来衡量经济发展情况。本文选择人均GDP这一指标作为反映经济发展水平的控制变量。为消除量纲与异方差问题，最后纳入模型时对人均GDP取对数。第二，税收水平。税收作为政府调节收入分配的重要杠杆，它通过替代效应和收入效应影响要素收入分配，前者改变了生产中要素相对投入的比例，从而改变了税前要素收益率，后者则是通过直接税影响到税后要素收益率。现有研究主要采用主体税种的平均税率指标，但本文是从宏观上考察税收水平对收入差距的影响，因此选择税收收入占GDP比重更合适，它体现了一国税收对调节收入差距的总体能力（见表2）。

一、我国社会保障制度的现实分析

（一）资金多头管理，保费征缴效率低。现行社会保障制度在管理上的问题是各自为政，多家管理。社保基金的投资和管理分散在各级部门之间，各个险种也归不同的部门管理。由于各部门自成体系，部门利益各不相同，有利益争先恐后，有责任推卸敷衍。部门之间缺少沟通和协作造成组织效率低下难以形成规模效益，不利于社保基金的保值增值。在保费征缴方面，不少地方政府为了扩大覆盖面，不惜默许、纵容甚至鼓励个别企业降低缴费率，最终为制度的可持续埋下隐患。在这种情况下，仅仅依靠政府财政来解决目前巨额的社会保障资金缺口和面对我国人口老龄化高峰期将带来巨大的社会保障资金的需求压力，是非常困难的。

（二）社会保障统筹层次低，抗风险能力差。目前，我国的社会保险只在省一级统筹，统筹层次低是我国社会保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，不能用广东的结余来弥补辽宁的亏空。统筹层次低还会造成基金监管的安全性降低。统筹单位过多，每一个都必须要进行监管，如果监管不力就会引发很多风险。监管过程中要投入大量的人力物力，监管成本也很高。这些都不利于社会保险在运行中所要求的既要有保障性又要有安全性的现实。

二、社会保险费改税的必要性

（一）从经济运行角度来看，社会保障基金是社会生产、经济可持续发展的必要成本。社会保障制度是一项对应社会风险制度形式的公共产品，国家必须为全体公民提供基本的社会保障制度。它应该是普惠的。因此，它的来源最好是通过税收而不是缴费来实现。

（二）从经济法学角度来看，社会保障税对于社会保险费的根本区别不在于固定性和强制性特征上，而是在于无偿和有偿的区别。这是因为社会保险费的形式具有明显的补偿性，缴费可以要求与之相应的权利，缴费者与国家之间是一种“有偿交换”的关系，缴费者的当前供款与未来待遇之间是一种同比增长的关系，这意味着无力承担社会保险费的公民将被排斥在社会保障的范围之外。若采取税的形式筹集，尽管纳税人与政府之间也是一种“交换”关系，但却是无偿的。但是他们负担的费用与其从国家所提供的公共产品与服务获得的收益并不对等，这意味着通过税的形式能够更好地实行量能课税原则，对于收入比较少，无法负担高额社会保障税的群体而言，他们只需交纳与其收入水平相匹配的税就能获得同样的社会保障，因而能在最大限度上确保社会公平。

（三）从我国的社会主义公有制制度来看，我国的社会制度的属性决定了我国社会保障的需求是无条件的、刚性的。运用税收手段的强制性，提高社会保障资金的征缴效率，使我国社会保障事业有一笔固定的、可靠的、持续的收入，更好地填补社保资金的巨大缺口，夯实我国社会保障事业的基石，实现真正稳定的全民保障。“普惠型”社会保障制度，需要以税的形式筹集社会保障金，而税收制度既能保证国家社会资金的筹集刚性，又能实现社会资源的优化配置，公平社会财富积累的分配，保障国民的基本生存权和发展权，这刚好契合了我国社会主义公有制度的本质和宗旨。

（四）从我国的基本发展战略来看，国家提出了“五个统筹”的发展战略。其中，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的要求均与社会保障制度密切相关。当前我国的养老、医疗和失业等社会保障以缴费的形式进入社会保障基金，主要在省一级统筹，但由于各地区经济发展水平不一，社保基金的筹集和发放标准也各不相同，难以实现跨区域统筹，与我国统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的要求渐行渐远，与我国基本公共服务均等化的目标发生背离。

1农村社会保障制度存在的问题

农村社会保障制度的不断改进，推进了农村经济的发展，改善了农村居民的生活状况。但是从整体上看来，我国农村的社会保障建设仍处在起步阶段，还存在很多问题。

1.1农村社会保障资金缺乏农村的社会保障资金主要是农民个人缴纳、集体补助和国家扶持，农民收入水平较低，无力承担过多的社会保障基金，因此，要想提高居民的社会保障水平，必须加大国家的投入力度，增强社会增援力量，满足农村居民对社会保障的需求。

1.2农村社会保障制度建设缺乏统一规范的法律保障目前广大农村社会保障制度混乱，呈现多头管理。各部门处于各自利益的考虑，部门间工作难以有效协调。一些具体职能的实施上也出现了无法可依的情况。相关法律、法规立法层次较低，实施上也呈现不同程度的困难。

2我国农村消费现状

2.1农村消费总量不断增加，但是比重逐年下降农村居民消费支出总额呈逐年增长趋势，但是增速迟缓，远远落后于城镇居民的消费速度，并且农村居民消费总额占总消费额的比重呈逐年降低趋势。可见，广大农村的消费潜力还没有得到充分的挖掘。

2.2结构不合理，层次较低随着农村经济的发展，农村居民生活条件不断得到改善。但是，比重依然比较高的食品类、衣着类支出却显示出，农村居民消费水平依然落后于城镇居民消费水平。以北京市居民为例，在公布的2014年上半年北京市居民的消费数据中看出，城镇居民食品、衣着、居住类消费支出占消费总额的50%，服务性消费占30%；而农村居民同类消费支出仅占消费总额的60%、28%

3对策与建议

一、慈善的性质归属

（一）慈善性质归属问题的实质：应然与实然的辩证法应然和实然，是对事物存在之事实和价值的评判。它反映了事物发展的历史、现状和未来之间的不一致，是人的主观对事物的客观认识和理想憧憬。但是，在不同的国家以及同一国家的不同发展阶段，同一事物实然和应然的内容可能存在较大不同。在我国学界，学者普遍认为慈善应该属于民间性质。我国历史学者周秋光曾撰文认为，慈善不是政府行为，政府救人扶危是应尽的一种职责，政府要维护自身和社会的稳定也需要办一些社会福利事业。确切地说，慈善是一种社会行为，是指社会中的个人与团体对社会中遇到灾难的人，不求回报地实施救助的一种高尚无私的奉献行为。在其后发表的《慈善资金的运行》、《慈善机制的完善》等文章中，周先生再次强调上述观点。在《中国慈善简史》中，周先生继续写到：“确切地说，慈善是一种社会行为，是指在政府的倡导或者帮助与扶持下，由民间的团体和个人，不求回报自愿组织与开展活动，对社会中遇到灾难或不幸的人，不求回报地实施救助的一种高尚无私的支持与奉献行为。”②与之类似，也有学者指出：“慈善事业的民间性、自愿性以及社会性特征，将慈善事业和政府从事的社会救助事业区别开来。”③总而言之，在我国法学界，认为慈善的性质属于民间行为的观点不胜枚举。上述认识反映了学界对于我国慈善的历史以及现状的认识、评估以及对未来我国慈善走向所持有的一种期望。这种认识，符合人类社会发展的基本规律，也符合政府和社会关系不断调整的基本方向。同样，也是关照、借鉴当今国外发达资本主义国家，特别是英美国家慈善基本制度的结果。美国1986年税法501（c）（3）根据慈善机构的收入结构和管理，将美国的慈善组织区分为公共慈善机构和私人基金会。公共慈善机构又区分为“institutions”、“publiclysupportedorganizations”、“supportingorganizations”。在“institutions”中尽管包括了诸如大学、学院、医院、健康提供者、医学研究机构、政治性实体等可能是官办的机构，但从历史发展上看，英美国家早已走过了官办慈善的历史发展阶段，慈善民间化已成为其主要存在样态，因而关于慈善性质定位的讨论并不存在。从我国慈善的历史发展趋势看，今后我国慈善的性质也必然由官办、民办、宗教办这一实然格局逐渐过渡到民办和宗教办这一应然格局，慈善的民间性必定得以彰显。

（二）慈善性质归属问题解决的关键：厘清慈善与社会保障的关系政府和民间是一个矛盾统一体。在社会保障和社会福利发展的历史上，宗教慈善、民办慈善曾经作为无政府或者政府缺位时期福利的主要提供机制。因而，宗教慈善、民办慈善被视为社会保障或者社会福利制度的萌芽阶段。①在经历了两个世纪的济贫时代，便迎来了现代社会保障阶段。然而，在现代社会保障制度体系下，慈善并没有消失，而是与国家保障一道，在不同的社会保障模式下承担着不同的公共服务职能。“英国即使在二次世界大战后国家福利提供占据主要位置的时候，志愿组织也是一个英国社会政策风景中的一个持续的角色。”②但世界上没有任何一种制度安排像福利国家模式一样遭受着两种截然不同的评价，它在产生之初就被西方世界一直称颂并为许多国家所效仿，而进入20世纪80年代以后却又被许多国家视为政府的包袱和妨碍国家经济发展的绊脚石。③于是，福利国家制度改革浪潮接踵而至，社会保障也逐渐打破以国家为中心而变得更加社会化。处在激烈的政治、经济以及社会体制改革进程中的中国，也被卷入到社会福利社会化的大潮。在这场变革中，慈善得到了政府高度的重视，慈善的地位也不断提升，成为社会保障的重要组成部分和补充形式。这种定位，源自慈善与社会保障之间的共性——不仅都具有提供社会社会福利的职能，而且在社会福利的提供内容上存在交叉重合。然而，慈善与社会保障在社会福利提供的机制上却存在本质差别。“慈善事业又与法定社会保障制度有着重大区别，这不仅表现在经济基础和运行方式的不同方面，更体现在道德与政治或法制的差异上，慈善既非捐献者的当然义务，亦非受助者的法定权益，而法定的社会保障项目却体现着政府的当然责任和国民的法定权益。”④秦晖教授也曾对慈善和社会保障在社会福利提供机制上的差别做了经典概括，即“慈善以志愿满足公共利益，国家（社会保障）则是以强制方式满足公共利益。”⑤也有学者指出：“对于那些由官方出面兴办，而以吸收民间善款为主要面向的慈善事业，可以称之为官办慈善事业；而对于那些没有官方背景，纯由民间社会团体与个人出面兴办，并以民间善源为主要面向的慈善事业，则可以称之为民办慈善事业。”⑥将慈善区分为官办慈善和民办慈善，这是对我国慈善事业的历史和现实情况客观评价的结果。但从本质来看，慈善应属于民间自愿行动，而非官方强制行为。如果官方举办了某一官方性质的机构从事社会救助或救济，我国并不能称之为慈善事业，而应属于政府实施的社会保障。由此看来，我国历史上存在的官办机构以财政资金所实施的社会救助，在严格意义上并不属于慈善活动，而应当归属到社会保障的范畴之中。当今社会条件下，我国红十字会、慈善总会以及其他一些官办机构，经过不断改造，其资金来源尽管已经具有社会化色彩，但其机构自身的独立化以及非政府化，仍需要作出更多努力。因为，“把官方或半官方的慈善团体还原为民间慈善性团体,这既是慈善事业健康发展的内在要求，也是市场经济条件下实现小政府、大社会的必然趋向。”⑦

二、慈善的目的范围

慈善是民间行为，但慈善是做什么的，这就涉及到对慈善目的的探讨。作为界定慈善的重要因素，慈善目的主要解决慈善活动可以涉足哪些领域范围？由于社会问题以及社会政策的差异，不同的国家以及同一国家的不同历史阶段，慈善目的并不相同。作为民间公益形态，慈善目的与政府社会保障的范围也肯定是不同的。因而考察慈善目的，不仅是慈善界定的基础，而且是界分慈善与社会保障的又一因素。

（一）慈善目的范围的基本内容：基于历史和国别的观察慈善目的范围要解决的问题就是慈善是干什么的，这是慈善定义的核心范畴，更是各国慈善制度建立的基础。但在很多国家的法律制度中，慈善范围多表达为慈善目的，也即英语中的“charitablepurposes”。在英国，最初的慈善事业与迷信联系在一起。1601年慈善用益法颁布之后，“慈善不仅与迷信分道扬镳，而且序言内外的慈善范围得以区分。”①在1601年慈善用益法中，慈善的目的被界定为如下四类：扶贫、促进教育、促进宗教和其他有益于社会的目的。在描述方式上的列举加概括，奠定了英国法院、慈善监管机构以及其他立法不断扩大慈善范围的基础。1998年，《英国人权法》中的人权保护，也被英国慈善委员会纳入到慈善的事业范围之中。2006年英国慈善法更是将慈善事业范围的列举增加到十三类。除了传统的四类之外，促进健康、对老年人、残疾人、儿童和青年实施照顾、帮助和保护、文化、艺术和历史遗产保护、业余体育促进、人权和争端机制促进、环境保护和改良、提高动物福利、提高皇家军队的效率等均被纳入到慈善的目的范围。2011年英国慈善法，更加促进了慈善目的范围的弹性化。在美国，一些早期的判例表明，不在慈善用益法上提到的慈善事业范围内的慈善信托，是无效的。“但自从17世纪以来，像英国一样，美国逐渐视慈善用益法的慈善目的范围规定为描述性和演示性的。压倒一切的建设性规则是，在决定慈善目的范围时，法庭并不是在慈善用益法字眼而是在其表明的精神和理由的指导下；他们考虑的不是哪些用益在该法的字面意思里，而是哪些用益被包括在该法的意思和目的内。”②美国信托法重述（二）和重述（三）均列举了五项具体的慈善目的范围以及一项兜底项目。这五项具体范围为：缓解贫穷、促进教育、促进宗教、提高健康以及政府的或市政目的，兜底条目为其他有益于社区的目的。然而，美国信托法重述（三）的注释却扩大了它们的范围，这反映在美国信托法重述（二）之后的司法判决以及美国法学会关于法律应该是什么的解释意见中。③在现代美国，规制慈善法的主要法律文件为《国内税收条例》。该条例对于慈善目的的界定明显地超出了扶贫、教育、宗教和一般社会福利，而是增加了推进科学发展、减轻政负以及通过缓解邻里紧张关系、消除偏见和歧视、保护法律赋予的人权和公民权利以及防止社区恶化和青少年犯罪等手段推进社会福利。慈善在美国制度和司法实践中的弹性化和宽泛化，由此可见一斑。而在英美法之外，基于其成文法传统，诸多国家的慈善法对于慈善目的范围有着更加丰富的列举。《乌克兰慈善与慈善组织法》条款之四将慈善的目的事业范围列举为：促进能提高社会地位和经济地位的国家的、区域的、本地的或国际的项目顺利完成；改善慈善接受者的物质条件；促进贫困的、失业的、伤残的或其他需要被关心的人群的窘迫状态的状态，以及给那些由于身体上的或其他残疾而导致他们能力受损的人群以救助，来保证他们权利及合法利益的实现；给予那些受自然的、生态的、人为的或其他的灾害，或社会冲突、突发事件影响的公民，以及那些被压迫的受害者、难民等以救助；推动科学与教育的发展；学术或教育项目的实施，对教师、学者、大中小学生提供帮助、扶助文化发展，包括国家文化发展计划的实施，确保各层次的人群（尤其是穷人），均可获得文化艺术的教育；给予具有天赋的、有创造力的青年帮助；促进对文化遗产、历史的和文化的环境、历史和文化遗迹、陵墓地等的保护和维护；对公共事业的发展、大众媒体、信息基础设施等给予帮助；促进自然保护区及自然规划区的发展；促进所有人的健康护理、体质文化的发展，推动体育和旅游，倡导健康生活；给人们提供医疗方面的救助、身体的、物质的及其他的细微问题需要社会的支持和关心以及提高对孕妇及小孩的保护，给予多小孩家庭及贫困家庭以帮助。①《俄罗斯慈善活动与慈善组织法》则将慈善活动的目的列举为：为公民提供社会支持和保护，包括改善贫困者的物质条件，促进对社会失业人员、残疾人和其他由于身体或智力原因以及个别情况不能独立行使自己合法权益等人员的救助；对居民战胜自然灾害、防止生态破坏、避免工业及其他灾难后果进行培训，以防止意外事故发生；给予自然灾害中的受难者以及社会、民族、宗教冲突的受害者和受迫害者、难民和流亡者以帮助；增强促进人间和平、友谊与和谐，防止社会、民族和宗教冲突发生；增强促进家庭在社会中的作用和地位；促进对母亲、儿童和父亲的保护；促进教育、科学、文化、艺术领域内活动的开展以及个人人格精神的发展；促进公民在预防疾病和保护身体健康以及对健康生活方式的宣传等领域内活动的开展，提高公民道德心理素质；促进体育活动和群众体育运动的开展；维护自然环境和保护动物；妥善保护和珍惜具有历史、宗教、文化价值或自然保护价值的建筑、工程、区域和墓地；为防止突发事件对居民进行训练，对保障公民和领土免受紧急状况危害和确保消防安全方面的知识进行普及宣传；促进孤儿、没有父母照顾，流落街头儿童、处境困难儿童的社会康复；对公民提供免费法律援助和法制教育；支持志愿工作；参与预防未成年人失足和违法犯罪的活动；促进青少年在科学技术，艺术创作方面的发展；促进青少年弘扬爱国主义精神，促进对他们的精神和道德教育；支持具有广泛社会意义的青年创造，青少年运动项目，青少年团体组织；促进加强公益广告的制作和（或）宣传；促进预防公民的社会危害行为。②国外立法在赋予慈善以非常宽泛的目的范围之同时，还从反面将若干类型的目的排除在慈善之外。总体来看，任何慈善组织都不得以从事违法犯罪活动为目的，不得有危害社会安宁、福利、国家利益或者社会公共利益为目的，不得有危害国家领土、主权安全以及宪法秩序等目的，不得有主张战争、暴力或者集权政治、种族或性别歧视之目的，不得限制基本人权和自由。具体来看，以下几个方面的目的被明确予以禁止:一是政治目的：慈善不得从事政治活动，不得以推广、支持或者反对某一政治主张、某一政党或者某一政治候选人为目的，且不能够对政党、政治团体或者政治活动提供资助。③二是战争目的：向战争提供帮助的不是慈善活动。④三是宗教目的：所从事的活动不得以宣传宗教教义、举行宗教仪式或者教育和发展信徒为目的。⑤但是，对于促进宗教发展的活动，在英美以及俄罗斯等国家则视为慈善目的的组成部分。

（二）我国慈善目的界定：评估及其与社会保障之别至今，我国并没有关于慈善目的范围的明确规定。但我国却不乏有关公益目的范围的规定。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，公益事业是指非营利的下列事项：（1）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（2）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（3）环境保护、社会公共设施建设；（4）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。我国《信托法》在基本延续上述规定的同时，还增加了“艺术事业”这一公益内容。那么，公益和慈善的关系如何呢？让我们抛开语义学的考察和抽象的理论分析，去审视一下国外立法上的公益吧。从《德国巴伐利亚州财团法》、《日本特定非营利活动促进法》、《匈牙利公益组织法》和《波兰公益活动及志愿制度法》等立法看，公益包括了社会救济、公民社会培育、少数民族支持、增进健康、残疾人支持、宗教发展、教育发展、旅游支持、自然环境、人权保护、慈善活动、向非政府组织提供支持等类似于慈善目的的活动。上述立法以公益为主要价值目标，对公益的范围作了十分宽泛的规定，体现了对公益的维护和尊重。从理论上看，慈善可以涉及的目的范围，与公益涉及的目的范围，并无本质差别。可以说，二者均涉及到所谓“普遍有益”目的，即“因为文化的、教育的、科学的、精神的、道德的、体育的、健康护理的、环境的或者其它方面的社会活动得到了普遍的提高而实现的目的，它是一个社会的目的，或者说是一个社会的普遍质状态。”①而且，这个目的范围还会随着社会的变化，呈现出明显的动态性和发展性。然而慈善和社会保障的目的范围却存在显著差别。社会保障是政府以强制达成公益的重要载体，但社会保障并非政府提供公益的唯一载体。②从目前社会保障的类型看，社会保障主要涉及到社会保险、社会福利、社会救助以及社会优抚几大模块。社会保险主要解决因年老、失业、工伤、疾病、生育等原因暂时或者永久丧失劳动能力、机会导致收入减少不能维持生计而产生的社会问题；作为社会保障组成部分的社会福利主要是社会特殊群体或者全体因生理和社会原因导致生活质量低或不平等产生的社会问题；社会救助主要解决依靠自身努力难以满足其生存基本需求从而产生的社会问题；而社会优抚则主要解决军人及其家属的生活困难这一特殊群体的社会问题。由此可见，慈善目的范围要远远地广于政府实施社会保障的目的范围。因此有必要在我国慈善法草案中采用列举加概括的方式来进一步规范和明确慈善目的范围。在继承《公益事业捐赠法》所列公益范围的基础上，将之扩大到帮助预防、减轻突发事件造成的损失和影响、帮助困难地区、社会群体、个人改善基本生存条件和发展条件、向特殊困难社会群体或者个人提供精神抚慰或者法律援助、帮助社会群体或者个人实现平等受教育、科学、文化、卫生、体育、社会福利发展成果的权利、促进城乡社区发展和保护环境等其他领域活动，以体现慈善的“博爱”精神、“普遍”价值及其与社会保障的差异。

三、慈善的公益标准