连续性的公共政策论范文

一、公共政策连续性的内涵与特点

明确公共政策连续性的内涵和特点是认识公共政策连续性的前提条件，是探析分析政策运行的连续性的重要方面。

（一）公共政策连续性的内涵学界对公共政策连续性的探讨，主要是从政策过程、政策运行和政策周期的视角来进行。政策终结与政策连续性密切相关，政策终结的研究中包含有对政策连续性的探讨。从政府周期来看，公共政策的连续性体现在政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结五个阶段。美国政治学家、政策科学创始人拉斯韦尔在《政策科学》一书中明确了政策终结在政策过程中的重要作用，指出政策终结是政策过程的一个重要环节和阶段。宁骚认为：“稳定性和变动性是公共政策的基本特征之一，公共政策的持续稳定是公共政策能够有效调节社会行为的基础，因而一项政策出台以后，一般都会维持一段时间，直到其所指向的政策问题得到妥善解决。……在评估和监控阶段之后，公共政策面临着选择，以决定其何去何从。”［2］陈振明认为：“政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要和或无效的政策或项目的一种政策或政策行为”，“新的政策往往不是凭空产生的，常常是原有政策的延续，是为适应新情况而对原政策加以修改调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环”［3］。政策终结基于政策评估，对既有政策进行调整，实现新旧政策之间的转换、替代，在新旧政策之间起到承前启后的作用。有效的政策终结机制的建立，对保证政策过程中各个环节的有效性及各个环节之间的连续性具有重要意义。1985年10月23日，邓小平在会见美国时代公司组织的美国高级企业家代表团时的谈话中指出：“我们的政策是否有连续性，主要看两条。首先是看政策本身对不对，这是最重要的。如果政策不对，有什么必要连续呢？如果政策对，能推动社会主义社会生产力发展，使人民生活逐步好起来，这种政策本身就保证了它的连续性。其次要看执行政策的人。从中央到各个地方，都要有一批勇于探索、精力较好的人。”［4］宋锦洲认为：“政策运行是由若干前后相互衔接的阶段构成的”［5］。杜泽金认为：“公共政策的连续性不仅指在时间层面的影响力的延续，也指公共政策价值选择上的一致性”［6］。综上所述，公共政策连续性是指在公共政策价值观的指导和政策目标的导向下，公共政策在利益相关者之间保持在一定的均衡状态，在时间序列上的政策价值观的一致性、价值分配的均衡性、政策影响力的持续性、公共利益实现的延续性的总和。以公共政策系统为基准，公共政策连续性可以分为两个类别：一是公共政策系统内的政策连续性，即在公共政策过程中政策制定、执行、监督、评估和终结各阶段的连贯性、衔接性和延续性；一是公共政策系统外的政策连续性，即具有相同的政策问题或政策目标人群指向的公共政策之间，或经历政策系统变化后的同一公共政策的连贯性、衔接性和延续性。本文主要着力于分析公共政策系统外的政策连续性。

（二）公共政策连续性的特点从公共政策的连续性的内含和分类出发，可以从时空性、相对性、导向性、利益性和双重效能性来理解公共政策的连续性。1．公共政策连续性的时空性。公共政策在时间序列和空间范围上的持续性。公共政策连续性体现在同一公共政策的不同阶段和不同作用范围，也反映在政策内容相近相似、指向相同政策客体的公共政策之间。从时间序列上看，公共政策连续性是指同一公共政策在政策制定、执行、监督、评估和终结的过程中的连续性和衔接性问题；从空间范围上看，公共政策连续性体现在内容相近相似的或政策问题指向相同的公共政策之间的政策价值观的一致性、价值分配的均衡性、政策影响力的持续性和公共利益实现的延续性。对公共政策连续性的考察，需要有时间序列上的历时考量，也需要有空间范围的探析。2．公共政策连续性的相对性。政策稳定和政策变迁的统一，政策的阶段性与终结性的统一。依据马克思主义哲学关于运动与变化的观点，政策稳定是相对的，政策变迁是绝对的。公共政策过程常态下是由一定的稳定和渐进的逻辑和取向在驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁，而强调政策过程中的两个相互联系的元素———问题界定和议程设定———的“间断—平衡理论”［7］就力图解释这一现象。［8］政策稳定意味着“该政策处于一种均衡状态，这种均衡是由多种因素造成的，它能够使现行的政策在受到外部和内部的压力影响下，仍然保持其既定的目标，由原来的执行机构按照既定的方式、沿着既定的方向继续得以实施”［9］。政策变迁则是公共政策在公共政策内外环境变化时带来的政策调整、政策突变、政策修正和政策完善的总和。一方面，由于驱动公共政策的逻辑和价值取向的相对稳定性，制定和执行公共政策的公共组织的持续性，公共政策运行中表现出一定阶段的稳定态势；另一方面，公共政策环境、公共政策问题和公共政策目标的变动性，公共政策运行必然要随之调整，呈现出变动性和终结性。3．公共政策连续性的导向性。政策运行中的政策价值观和政策目标的贯穿和渗透。公共政策系统总是在一定的政策价值观和政策目标的导向下运行的，政策价值观贯穿于公共政策全过程，政策运行体现出明显的政策目标导向的特点。政策价值观是指“公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择”，由政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情和政策态度构成。［10］而政策目标是指“有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取行动所要达到的目的、指标和效果”［11］。政策价值观对公共政策连续性的作用过程就是通过公共政策议程的启动、政策目标的确定和达成来实现的。一定的公共政策系统在进行制度设计的时候必然融入的特定的政策价值观，而价值观具有相对较高的稳定性。在政策实践中，政策价值观只有具体化为政策目标才具有现实可行性，相对政策价值观而言政策目标对政策主体、客体和政策环境变化具有更高的敏感度和回应性。政策价值观和政策目标在政策过程中的稳定和变动使公共政策连续性发生相应的变化，政策运行具有明显的政策价值观和政策目标的导向性。4．公共政策连续性的利益性。从公共政策的本质上来看，公共政策运行实质是对政策参与方的利益关系进行调整，对社会价值的分配，进而达到实现公共利益的均衡状态的过程。公共政策参与方在公共政策的制定、执行、评估、监控和终结的过程中，必然会渗入自身的期望和利益诉求。进入公共政策过程的利益诉求直接影响公共政策的连续性。从某种程度上说，公共政策的连续性是公共政策各利益主体持续博弈、互动和调和的结果。5．公共政策连续性的双重效能性。推动与阻滞。从公共政策连续性的影响看，公共政策连续性存在推动或阻滞公共利益实现的双重性：一是，缺乏科学性和民主性的公共政策，越具有连续性，其带来的危害越大，此类政策的连续性就阻滞了公共政策利益的实现，需要及时修正、完善或终结；二是，科学合理的公共政策的连续性则会推动政策目标的持续达成，政策的连续性意味着公共利益的持续实现；三是，科学合理的公共政策在执行过程中也需要随着政策主客体、政策目标、政策环境和利益关系的变化而调整，以持续地解决相对变动的政策问题，实现公共利益。

二、公共政策连续性的影响因素

探析公共政策连续性的影响因素是认识公共政策连续性的重要环节，是加强公共政策连续性的基点。从公共政策的运行来看，政策主客体、政策目标、政策环境和利益关系对公共政策连续性产生显著的影响。

（一）政策主体和政策客体一般而言，政策主体是指直接或间接参与了公共政策过程的个人、团体和组织。政策主体在公共政策过程中处于主导地位，对公共政策的走向产生重要影响。政策主体对政策连续性的影响主要表现为：一是，政策主体的变动引发政策变动，特别是基于核心地位的领导干部、核心部门的变动对公共政策连续性的影响更为明显；二是，政策主体在政策系统中，其理性是有限的，所掌握的信息也是有限的，对政策的认知、设计和执行等也就需要不断的改进和完善，体现在政策过程中就是政策的前后相续；三是，政策主体的价值观和利益要求影响政策的连续性，政策主体坚持一定的政策价值观，也自身的利益要求，政策价值观的和利益要求的变动引起政策的变动，当政策过程不符合政策主体的价值观和利益要求时，政策主体便会尝试推动政策朝着其预期的方向变动。政策客体则包括政策所指向的社会问题和政策所发生作用的目标人群。社会问题是公共政策存在的基本前提，公共政策充当解决社会问题的基本工具和手段。社会问题进入政策议程后，便成为政策问题。新的社会问题产生，并且成为公共问题，进入政策议程，或者是政策问题的变动，直接影响政策目标的确定和政策方案的调整。目标人群的利益诉求、对公共政策的评价等也对公共政策连续性产生影响。政策主体与政策目标人群的互动中，目标人群受到公共政策影响，反过来，目标人群对公共政策的评价、回应和反馈是政策系统运行的重要依据。

（二）政策目标政策目标是公共政策运行所要达到的目的、标准和效果，可以分为价值目标和理性目标：公共政策的价值目标是指“政府在公共政策过程中的价值取向的表现形式，是政府制定、执行和评估公共政策的意识形态、观点、视角和思维方式的出发点，是政府所要达到的政治、经济、社会、文化、法律等方面的目标的总和”［12］，而公共政策的理性目标是指“公共政策主体以经济理性的视角来运作公共政策系统，力图以最小的投入实现公共产品的优质且足量的供给，使社会公共福利得到最大幅度的提升”［13］。从公共政策过程的时间序列上看，紧接着政策问题认定的是确立政策目标。政策目标的确立主要决定于政策问题的解决的需要，同时也渗入了政策主体和目标人群的价值观、利益要求，政策问题解决的现实需要构成了政策目标的基本形态，同时，政策主体和目标人群的价值观和利益要求也塑造着政策目标。由于政策问题的变动性、政策主体和目标人群价值观和利益要求的复杂性、流动性等，政策目标不总是清晰明了的，政策目标的模糊性或是政策目标在价值观目标和理性目标之间徘徊不定，会使政策制定、执行、评估、监控和终结无所适从。政策目标的明确程度、变动幅度和方向是公共政策连续性的重要影响方面。

（三）政策环境公共政策过程总在一定的环境中运行。政策环境是指影响公共政策过程运行的一切内部和外部因素的总和，包括政治环境、经济环境、文化环境和社会环境。根据系统论的观点，系统内外存在着物质、能量和信息的交流。基于系统论，权变理论认为，组织内在要素和外部环境各不同且处于不断变动中，管理要据此随机应变、设计应对策略，选择合适的模式、方案和方法。将公共政策过程看作一个系统，该系统内外也存在着物质、能量和信息的交流。“应环境变化而做出的利益妥协和微小行动会造成渐进性变迁”，［14］作为公共政策过程中的重要因素，公共政策连续性受政策环境的影响，政策环境的变动一般会牵引公共政策连续性的调整。从公共政策过程的角度看，公共政策系统应该适时调整公共政策，让政策连续性对政策环境保持一定的敏感度和回应性，以优化公共政策运行，提高政策绩效。

（四）利益关系利益关系总是在一定的社会关系中产生、存在和发挥作用，利益关系对利益主体起着基础性的作用，是推动社会经济进步的最终动因。依据利益主体的不同，利益可分为国家利益、集体利益和个人利益；根据时限，利益可分长期利益和短期利益。利益关系对公共政策连续性的影响通过利益关系在各利益主体之间、长期利益和短期利益之间的调整来实现。根据团体理论模式，政府在公共政策过程中的功能就是使用政策手段来调和利益集团之间目标和利益的冲突，达成妥协方案，形成一种均衡状态。公共政策的妥协和均衡一旦被利益集团的活动打破，公共政策就会产生变动，变化方向指向强势利益集团的要求，待新的博弈、调和和妥协达成，才能建立新的均衡或者产生新的公共政策。对公共政策的妥协和均衡的影响取决于利益集团的财力、规模、领导素质、人员结构、凝聚程度等因素。一定程度上来说，利益集团只有在一定的制度环境中才能存在，在当前我国公共政策实践中，利益关系对公共政策连续性的影响主要体现为各利益相关者对公共政策的需要和利益诉求，或者说是各个阶层的利益要求对公共政策系统的回应、反馈和输入。公共政策运行中，政府应该提供有效的平台和渠道，让各利益相关者、各阶层的利益诉求得以表达和实现。

三、强化公共政策连续性的对策

公共政策的内在规定性决定了公共政策运行要坚持公共利益最大化为导向。公共利益包含有一定程度的公共理性和善行，有利于形成对公共政策的判断。公共利益的实现要通过政策目标的确立和实现来达成，但是，公共政策目标的实现并不一定意味着公共利益的实现。公共政策连续性的加强，在价值层面是对公共利益导向的坚持，在实践操作层面则是政策目标的确立、调适和达成。

（一）完善公共政策运行的规则和程序在政策实践中，由于政策主体理性的有限性，政策环境的变动性，政策目标的交叉、重叠甚至冲突，利益相关者利益要求的多样性和复杂性，政策制定、执行、评估、监控和终结存在模糊性。政策过程的模糊性容易导致公共政策连续性考量中的主观性、随意性。完善公共政策运行规则和程序是确保公共政策连续性的重要举措：一是探寻公共政策决策权、执行权和监督权的适度分离的运行机制，让公共政策的变动能够综合各方意见和要求，使公共政策变动控制在公共利益导向下的均衡状态；二是健全政策过程运行的政策目标导向机制，使政策问题的认定体现适时性，政策目标确立以政策问题的有效解决和政策环境的要求为依据，并将政策目标的达成融入政策过程的各个环节；三是提高公共政策评估和监控的有效性，健全公共政策维持、变动或终结的启动机制；四是提供畅通、常效的参与渠道，避免公共政策运行的单一化倾向，提高政策运行的科学化和民主化水平。建立健全公共政策运行规则和程序，也需要避免矫枉过正，过度精细的制度化规则和程序会使政策的调整产生困难，最后偏离目标，因此，保持制度的精细的同时也要保证一定程度的灵活性。

（二）合理管控干部人事变动，实行干部离任审计政策主体的变动、领导干部任期的不稳定会直接影响公共政策连续性。一方面，政府官员是政策过程的主要参与者，对政策的制定、执行、评估起着关键作用；另一方面，官员需要通过政策的运行来实现公众利益的承诺，履行其职权，官员一旦在任期的中途调离，由其主导的政策容易发生变动。要避免因领导的变动而出现政策链条断裂，需要优化干部的选任、培训、制定合理的任职时间、做好干部离任交接手续。其一，只有有能力的领导者才能推动政策的有效运行，无能的管理者只会使政策偏离目标，此时有两种结果：要么政策持续，离政策目标越来越远，要么政策难以维持，失去连续性，因此，提升干部业务能力对保持连续性、实现政策目标有促进作用；其二，制定合理的任职时间，避免政策因主要领导的调离而变动、中止；其三，建立离任审计制度，引入外部监督，规范离任程序和操作方法。“交接程序所规定的的内容不仅为评定旧任的工作提供了法律依据，而且为新任确定自己的工作目标创造了条件”［15］，通过离任审计的实施，避免政策因新旧交替而丧失连续性。另外，完善领导干部考核指标体系，坚持正确的公共政策政绩导向也是加强公共政策连续性的重要方面。

（三）合理确立和调适政策目标公共政策连续性的正当合理性决定于政策目标的合理性及其持续实现。政策目标的认定和调适直接决定政策的变动与否，政策目标的确立和调适要体现公共利益导向和对政策环境的回应性。在实践中，公共利益只有转化为政策目标才具有可行性，政策环境对政策运行的要求也是通过政策目标的确立、调适和达成来实现的。政策目标的确立和调适要在政策价值观指导下，采用正确的政策工具，在保持价值取向一致的前提下，根据具体社会、经济、文化环境调整后续政策和政策目标，做到理论与实践的统一、公平与效率的统一、价值与理性的统一，确保公共利益最大化。提高公共政策系统开放性，一方面，让各利益相关者的诉求能够顺利的输入到政策系统中，通过开放、公平的利益聚合、筛选和甄别过程形成具有代表性的公共利益；另一方面，让政策环境对政策运行系统的要求能够顺利的到达政策系统，确保政策运行对政策环境保持一定的回应性和适应性。

（四）强化政策运行中的专家咨询和听证政府公信力反应在公共政策过程中就是政策公信力，公共政策连续性的正当合理性是政策公信力重要基石。公共政策过程引入专家咨询和听证，是聚民智、听民意和体民情的重要举措，有利于推进公共政策运行的科学化、民主化和合法化。在政策实践中，一改政府定调、专家论证的弊端，通过强化政府与科研院所的合作，让专家咨询确实发挥其优势。公共政策听证，要保证听证的开放性和透明度，听证参与方要具有代表性，要有专家学者、各利益相关者等方面的人员参与，强化政策实践的专家咨询和听证、民意测验的实效性，政策制定和执行要遵从听证结果的约束性，公共政策过程中的政策保持、政策修正和政策终结才能有坚实的理论支持和群众基础。

作者：柯尊清蒋晓艳单位：云南大学